Nova Investida Contra Legislação Fundiária: Projeto de Lei nº 510/2021 Retoma os Retrocessos da MP nº 910/2019 e Beneficia Invasores de Terras Públicas
A legislação fundiária tem sido objeto de constantes alterações e está sob a ameaça de uma nova investida. Nos últimos cinco anos já foram editadas ao menos duas medidas provisórias, uma lei, três decretos e três instruções normativas do Incra, além de vários outros atos normativos como resoluções e portarias, para alterar a Lei nº 11.952/2009, que trata da regularização fundiária de posses em terras públicas federais, e seus regulamentos. Além disso, há vários projetos de lei (PL) tramitando no Congresso Nacional com o objetivo de alterar o marco legal da regularização fundiária. As modificações já implementadas e as que estão sendo propostas flexibilizam as regras para a regularização fundiária, beneficiando sobretudo médios e grandes posseiros e anistiando crimes como a grilagem e o desmatamento ilegal. Estas mudanças sinalizam que vale à pena invadir terras públicas porque, em algum momento, a legislação poderá ser novamente alterada.
No dia 22 de fevereiro de 2021, o Senador Irajá protocolou um novo projeto de lei (PL nº 510) para modificar mais uma vez a Lei nº 11.952/2009. O Senador Irajá foi o relator da Medida Provisória nº 910, de 10 de dezembro de 2019 e apresentou dois pareceres à Comissão Mista da MP. Entretanto, seu parecer não chegou a ser aprovado, pois as atividades da comissão foram suspensas em decorrência da pandemia de Covid-19. O Congresso Nacional implementou o Sistema de Deliberação Remota e um novo procedimento para a tramitação de medidas provisórias. Neste processo, o Senador Irajá acabou sendo substituído por outro relator, o Deputado Zé Silva.
A MP nº 910/2019 perdeu a validade por não ter sido apreciada no prazo legal. Em seu lugar, foi apresentado o PL nº 2633, em 14 de maio de 2020, de autoria do Deputado Zé Silva. Do texto original da MP nº 910/2019 ao texto atual do PL nº 2633/2020, muitas proposições foram feitas e a redação mudou substancialmente. Esse PL ainda está em tramitação, tendo sido designado um novo relator recentemente.
O PL nº 510/2021 é praticamente uma cópia do segundo parecer do Senador Irajá sobre a MP nº 910/2019. O PL altera o marco temporal, flexibiliza os requisitos para a regularização, estende o procedimento simplificado para imóveis até 2.500 hectares e enfraquece as salvaguardas ambientais.
Além disso, o PL nº 510/2021 inova ao propor alterações que beneficiam ainda mais médios e grandes posseiros e especuladores de terras públicas, pois: (i) permite a regularização fundiária por quem já é proprietário de outro imóvel rural; (ii) permite a regularização fundiária de requerente que já tenha sido beneficiado de programa de reforma agrária ou regularização fundiária; e (iii) permite que o beneficiário que transferir ou negociar por qualquer meio o título obtido nos termos da lei, possa ser novamente beneficiado no futuro de programas de reforma agrária ou regularização fundiária.
Para entender o que está em discussão e avaliar as implicações do PL nº 510/2021 nas políticas fundiária e ambiental, pesquisadoras do Climate Policy Initiative/Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (CPI/PUC-Rio) selecionaram os principais parâmetros da Lei nº 11.952/2009 alterados pelo PL nº 510/2021 (Tabela 1) e compararam a lei em vigor com os dois principais projetos de lei em discussão, o PL nº 2633/2020 e o PL nº 510/2021. Como ambos os projetos de lei são originários da MP nº 910/2019, esta norma também faz parte do quadro comparativo (Figura 1).
O PL nº 510/2021 retoma os retrocessos do texto original da MP nº 910/2019 e ainda propõe novas alterações que beneficiam médios e grandes posseiros e especuladores de terra pública, incentivando a ocupação de novas áreas de floresta pública, promovendo a grilagem e o desmatamento ilegal.
Tabela 1. Principais Parâmetros da Lei nº 11.952/2009 e suas Implicações nas Políticas Fundiária e Ambiental
| PARÂMETROS | EXPLICAÇÃO DOS PARÂMETROS | IMPACTO NAS POLÍTICAS FUNDIÁRIA E AMBIENTAL |
 | A Lei nº 11.952/2009 estabelece dois marcos temporais para permitir a regularização fundiária. A regra geral define a data limite da ocupação para que a mesma possa ser regularizada, com desconto no valor da terra. Já a regra especial estabelece a data limite da ocupação para que a mesma possa ser regularizada mediante pagamento do valor máximo da terra, de acordo com a pauta de valores do Incra. | A mudança dos marcos temporais para permitir a regularização de ocupações mais recentes incentiva novas ocupações (grilagem). |
 | A Lei nº 11.952/2009 estabelece alguns atributos do ocupante e da posse para que a área possa ser regularizada. | A flexibilização dos requisitos para a regularização favorece médios e grandes ocupantes e a grilagem de terras. |
 | A Lei nº 11.952/2009 dispõe de procedimento simplificado de titulação, de acordo com o qual a regularização se dá por meio da análise de documentos, da declaração do ocupante e da verificação das informações por sensoriamento remoto, sem vistoria no local. | A extensão do procedimento simplificado para imóveis maiores que quatro módulos fiscais facilita fraudes e beneficia médios e grandes ocupantes. |
 | A Lei nº 11.952/2009 estabelece algumas salvaguardas ambientais, que são dispositivos que promovem a proteção do meio ambiente e/ou vinculam a regularização fundiária ao cumprimento de regras de conformidade ambiental, sobretudo as regras do Código Florestal para a regularização ambiental das Áreas de Preservação Permanente e Reserva Legal. As salvaguardas ambientais pré-titulação estabelecem os requisitos de conformidade ambiental na etapa de instrução do processo de regularização fundiária. As salvaguardas ambientais pós-titulação estabelecem os requisitos de conformidade ambiental para a titulação definitiva da posse. Como as salvaguardas ambientais se baseiam principalmente na verificação de autos de infração ambiental, algumas propostas de alteração da lei estabelecem uma definição própria. | A falta de salvaguardas ambientais ou o estabelecimento de salvaguardas fracas permite que a regularização fundiária seja feita em desacordo com a legislação ambiental, servindo de prêmio para quem cometeu crime ambiental. A definição de infração ambiental é dada pelo Decreto nº 6.514/2008 que dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente. Qualquer definição mais restritiva para a aplicação da lei fundiária é um retrocesso ambiental. |
 | A Lei nº 11.952/2009 estabelece regras para limitar a regularização fundiária, como a restrição de participar novamente de programas de reforma agrária ou regularização fundiária de beneficiário que transmite, vende ou negocia por qualquer meio o título obtido nos termos da lei. | A possibilidade de um beneficiário que vendeu o seu título de participar no futuro de novo programa de regularização fundiária, incentiva a continuidade de ocupação de terras públicas (grilagem). |
 | O direito de preferência permite que ocupantes de terras públicas que não possuem os requisitos para a regularização fundiária, como área maior que 2.500 hectares ou ocupação posterior ao marco temporal, tenham direito de preferência na licitação da área. | O direito de preferência de ocupante de terras públicas incentiva a grilagem de novas áreas e o desmatamento ilegal. |
 | A lei pode prever a dispensa de cobrança de custas e emolumentos, ou seja, isentar o beneficiário das despesas para o registro do título no Registro Geral de Imóveis (RGI) e para a emissão do Certificado de Cadastro de Imóvel Rural (CCIR). | A isenção das taxas pode fazer sentido para pequenas propriedades, entretanto, a isenção para imóveis maiores que 4 módulos fiscais beneficia médios e grandes ocupantes de terras públicas, que podem pagar as taxas. |
Figura 1. Quadro Comparativo dos Parâmetros da Lei nº 11.952/2009 e as Propostas de Alteração pela MP nº 910/2019, PL nº 2633/2020 e PL nº 501/2021
Para saber mais sobre o histórico da Lei nº 11.952/2009 e a aplicação de suas regras e outras formas de regularização fundiária de terras públicas, sugerimos a leitura de:
Panorama dos Direitos de Propriedade no Brasil Rural
Para saber mais sobre o histórico de tramitação da MP nº 910/2019 e do PL nº 2633/2020 e sobre as salvaguardas ambientais na legislação fundiária, sugerimos a leitura de:
Para saber mais sobre a MP nº 910/2019 e os pareceres dos relatores, sugerimos a leitura de:
Relator da MP 910/2019 Flexibiliza Ainda Mais a Regularização Fundiária
