O Brasil sabe como proteger a Floresta Amazônica. Ao longo das últimas duas décadas, enquanto o país acumulava ampla experiência no uso de instrumentos de política pública para combate ao desmatamento, a academia produzia um robusto conjunto de evidências empíricas sobre a efetividade e os impactos desses instrumentos. A plataforma Proteção Florestal Baseada em Evidência consolida, em um só lugar e com uma linguagem de fácil compreensão ao grande público, o que a pesquisa acadêmica tem a dizer sobre o que funciona para proteger a vegetação nativa na Amazônia brasileira. Seus objetivos são promover a ampla disseminação do conhecimento acadêmico acerca de um tema urgente e relevante e apoiar a formulação e a execução da política pública ambiental baseada em evidência.

Plano Estratégico

No início dos anos 2000, quando registrava taxa média de desmatamento na Amazônia superior a 22 mil quilômetros quadrados por ano (INPE 2021), o Brasil era o país que mais desmatava floresta tropical em termos absolutos e relativos (Hansen et al. 2008). Sob pressões cada vez mais fortes para controlar suas altas taxas de perda florestal, o Brasil concebeu o Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm). Lançado em 2004 pelo Governo Federal, o PPCDAm propôs um conjunto de medidas estratégicas para combater o desmatamento da Floresta Amazônica e promover um modelo de desenvolvimento sustentável regional.

O PPCDAm inaugurou uma nova abordagem para lidar com a proteção da vegetação nativa amazônica e englobou diversos esforços de política pública ao longo das próximas duas décadas, com destaque para:

O plano foi pioneiro tanto em conteúdo, ao introduzir instrumentos inovadores de política pública, quanto em forma, ao considerar o combate ao desmatamento como uma responsabilidade interministerial e não apenas do Ministério do Meio Ambiente (MMA). Originalmente fruto da colaboração entre 13 ministérios sob coordenação da Casa Civil, o PPCDAm propôs ações organizadas em torno de três eixos: ordenamento fundiário e territorial; monitoramento e controle ambiental; e fomento às atividades produtivas sustentáveis. O MMA assumiu a coordenação do plano em 2013 e acrescentou um quarto eixo de atuação focado em instrumentos normativos e econômicos em 2016. A implementação do PPCDAm foi dividida em quatro fases (2004-2008; 2009-2011; 2012-2015; 2016-2020). Desde o encerramento em 2020, não foi concebida uma nova fase para dar continuidade ao plano.

Ao longo da primeira década do plano de ação, a taxa de desmatamento na Amazônia Legal caiu de 27.772 quilômetros quadrados em 2004 para 4.571 quilômetros quadrados em 2012 (INPE 2021). A evidência empírica mostra que a queda nos preços de commodities agropecuárias em meados da década ajudou a desacelerar o desmatamento, mas também indica que políticas públicas introduzidas no âmbito do PPCDAm foram efetivas no combate à perda florestal (Hargrave e Kis-Katos 2013; Assunção, Gandour e Rocha 2015). A contribuição do plano de ação para a redução do desmatamento foi expressiva. Assunção, Gandour e Rocha (2015) estimam que, caso o pacote de medidas introduzido pelo PPCDAm não tivesse sido implementado, a área desmatada na Amazônia entre 2005 e 2009 teria sido mais de duas vezes maior do que a observada. Após o PPCDAm, os estados da Amazônia Legal desenvolveram planos de ação próprios para fortalecer a proteção florestal no âmbito estadual, mas o impacto individual dos planos estaduais ainda não foi empiricamente avaliado.

Os resultados das avaliações empíricas reforçam a importância de haver esforços de política pública de conservação estratégicos e coordenados. A efetividade desses esforços depende, contudo, do contexto institucional no qual são implementados. Ainda que o pacote de políticas adotadas no âmbito do PPCDAm tenha inicialmente ajudado a frear o desmatamento na Amazônia brasileira, a evidência sugere que seu efeito não se manteve ao longo do tempo. A taxa de perda florestal voltou a acelerar a partir de 2012, em meio a um cenário de crise econômica no país, deterioração de compromissos com a legislação ambiental brasileira e mudanças na estrutura de governança do PPCDAm (Burgess, Costa e Olken 2019).

Referências

Assunção, Juliano, Clarissa Gandour e Rudi Rocha. “Deforestation Slowdown in the Brazilian Amazon: Prices or Policies?”. Environment and Development Economics 20, nº 6 (2015): 697-722. bit.ly/3xY6K6k.

Burgess, Robin, Francisco J. M. Costa e Benjamin A. Olken. “The Brazilian Amazon’s Double Reversal of Fortune.” FGV-EPGE, Working Paper (2019). bit.ly/3isWDjh.

Hansen, Matthew C., et al. “Humid tropical forest clearing from 2000 to 2005 quantified by using multitemporal and multiresolution remotely sensed data”. Proceedings of the National Academy of Sciences 105, nº 27 (2008): 9439-9444. bit.ly/3BpZphU.

Hargrave, Jorge e Krisztina Kis-Katos. “Economic Causes of Deforestation in the Brazilian Amazon: A Panel Data Analysis for the 2000s.” Environmental and Resource Economics 54, nº 4 (2013): 471-494. bit.ly/3eEfuqs.

INPE. Monitoramento do Desmatamento da Floresta Amazônica Brasileira por Satélite (PRODES – Amazônia). 2021. bit.ly/3wSIJft.

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Comando e Controle

Instrumentos de comando para proteção de vegetação nativa regulamentam atividades nocivas a essa vegetação e instrumentos de controle visam garantir a aplicação e o cumprimento da lei ambiental. Tais instrumentos abrangem a regulamentação, o monitoramento, a investigação e a punição de infrações e crimes ambientais.

Dentre os vários instrumentos de comando ambiental que contemplam a Floresta Amazônica, destacam-se a Constituição Federal, a Lei de Crimes Ambientais (LCA, Lei Federal nº 9.605/1998) e o Decreto nº 6.514/2008. O Artigo 225 da Constituição Federal reconhece que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Uma ação que causa danos aos elementos que compõem o meio ambiente é uma violação a um direito e constitui, portanto, um crime. A Constituição estabelece, ainda, a tríplice responsabilidade ambiental (esferas criminal, administrativa e civil) e determina que condutas e atividades lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados. A LCA regulamenta as esferas criminal e administrativa de responsabilidade ambiental previstas na Constituição Federal, definindo as infrações ambientais e determinando as sanções penais e administrativas a elas associadas. Já o Decreto nº 6.514/2008 trata exclusivamente de infrações e sanções administrativas, estabelecendo o processo administrativo federal para a apuração de infrações e definindo as punições aplicáveis em cada caso. Dentre outras providências, ele regulamenta o uso de multas, embargos e apreensão e destruição de produtos e instrumentos associados ao crime ambiental.

Para que a supressão de vegetação nativa na Amazônia constitua prática legal, ela deve estar em conformidade com a regulamentação específica à categoria fundiária em que ocorre. Não é possível, com base nas informações atualmente disponíveis, verificar inequivocamente a legalidade de todas as áreas desmatadas. Contudo, há consenso nas esferas acadêmica e de política pública que a maioria esmagadora do desmatamento que ocorreu ao longo das últimas duas décadas na Amazônia, e também daquele que ainda lá ocorre, constitui atividade ilegal (Schmitt 2015; Azevedo-Ramos et al. 2020; Azevedo et al. 2021; Valdionas et al. 2021). A redução do desmatamento na Amazônia requer, portanto, esforços de monitoramento, aplicação da lei e combate à ilegalidade.

Avaliações empíricas costumam focar no impacto de ações de fiscalização ambiental. Na prática, contudo, essas ações ocorrem dentro de um amplo arcabouço de medidas de comando e controle ambientais. Portanto, os resultados das avaliações tipicamente devem ser interpretados como evidência sobre um conjunto de instrumentos de política pública e não apenas sobre ações específicas. A evidência empírica indica que esforços de monitoramento e fiscalização foram efetivos para combater o desmatamento a partir de 2004 (Hargrave e Kis-Katos 2013; Assunção, Gandour e Rocha 2019a). A contribuição desses esforços foi bastante expressiva. Assunção, Gandour e Rocha (2019a) estimam que, se não houvesse ações de monitoramento e fiscalização, a área desmatada na Amazônia teria sido quase cinco vezes superior à que foi observada entre 2007 e 2016. Os autores destacam o papel desempenhado pelo Sistema de Detecção de Desmatamento em Tempo Real (DETER). Eles argumentam que o sistema potencializou a capacidade de aplicação da lei ambiental ao permitir que a fiscalização enxergasse a perda florestal mais rápido e, assim, alcançasse infratores a tempo de aplicar punições mais efetivas.

As políticas de monitoramento e fiscalização para proteção florestal na Amazônia foram custo-efetivas ante os benefícios oriundos da redução do desmatamento e não parecem ter prejudicado a produção agropecuária na região (Börner, Marinho e Wunder 2015; Assunção, Gandour e Rocha 2019a). Além disso, estudos que exploram efeitos indiretos das ações de monitoramento e fiscalização documentam um impacto positivo sobre a extensão e a permanência da vegetação secundária na Amazônia (Assunção, Gandour e Souza-Rodrigues 2019b; Oliveira Filho 2020). Dado que essas ações tinham como objetivo combater o desmatamento de vegetação primária, o efeito sobre a vegetação secundária configura uma externalidade de política pública.

 

Referências

Assunção, Juliano, Clarissa Gandour e Romero Rocha. “DETERring Deforestation in the Amazon: Environmental Monitoring and Law Enforcement”. CPI/PUC-Rio, Working Paper (2019a). bit.ly/2W14Qns.

Assunção, Juliano, Clarissa Gandour e Eduardo Souza-Rodrigues. “The Forest Awakens: Amazon Regeneration and Policy Spillover”. CPI/PUC-Rio, Working Paper (2019). bit.ly/3rlhPfl.

Azevedo, Tasso, Marcos R. Rosa, Julia Z. Shimbo e Magaly G. de Oliveira. Relatório Anual do Desmatamento no Brasil 2020. São Paulo: MapBiomas, 2021. bit.ly/36BybqI.

Azevedo-Ramos, Claudia, Paulo Moutinho, Vera L. da S Arruda, Marcelo C. C. Stabile, Ane Alencar, Isabel Castro, João Paulo Ribeiro. “Lawless land in no man’s land: The undesignated public forests in the Brazilian Amazon”. Land Use Policy 99 (2020). bit.ly/3iKu7Kr.

Börner, Jan, Eduardo Marinho e Sven Wunder. “Mixing Carrots and Sticks to Conserve Forests in the Brazilian Amazon: A Spatial Probabilistic Modeling Approach.” PLoS ONE 10, nº 2 (2015). bit.ly/2UyzN1L.

Hargrave, Jorge e Krisztina Kis-Katos. “Economic Causes of Deforestation in the Brazilian Amazon: A Panel Data Analysis for the 2000s.” Environmental and Resource Economics 54, nº 4 (2013): 471-494. bit.ly/3eEfuqs.

Oliveira Filho, Francisco José B. de. “Impact of environmental law enforcement on deforestation, land use and natural regeneration in the Brazilian Amazon”. PhD diss., University of Cambridge, 2020. bit.ly/3it6Psj.

Schmitt, Jair. “Crime sem castigo: a efetividade da fiscalização ambiental para o controle do desmatamento ilegal na Amazônia”. Tese de doutorado, Centro de Desenvolvimento Sustentável, Universidade de Brasília, 2015. bit.ly/2Upst8R.

Valdionas, Ana Paula, Paula Bernasconi, Vinícius Silgueiro, Vinícius Guidotti, Frederico Miranda, Julia Costa, Raoni Rajão e Bruno Manzolli. Desmatamento Ilegal na Amazônia e no Matopiba: falta transparência e acesso à informação. Instituto Centro de Vida (ICV), Instituto de Manejo e Certificação Florestal e Agrícola (IMAFLORA), Laboratório de Gestão e Serviços Ambientais (LAGESA), 2021. bit.ly/2UZ7Hwz.

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DETER

A focalização da ação de aplicação da lei ambiental com base no Sistema de Detecção de Desmatamento em Tempo Real (DETER) foi uma das principais inovações de política pública de conservação florestal das últimas duas décadas. Desenvolvido pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE), o DETER é um sistema de monitoramento remoto que faz um levantamento rápido de alterações na cobertura florestal para dar suporte a ações de fiscalização e controle do desmatamento e da degradação florestal. O sistema usa imagens de satélite para percorrer toda a extensão da Amazônia brasileira buscando sinais de perda florestal recente. Ao comparar imagens de datas diferentes para um mesmo local, o DETER detecta áreas com mudança na cobertura florestal. Para cada uma dessas áreas, ele emite um alerta contendo a localização geográfica da ocorrência. Esses alertas indicam áreas que precisam de atenção imediata e servem para focalizar operações de aplicação da lei.

O DETER foi concebido como um instrumento de apoio para órgãos de controle ambiental. Durante operações de fiscalização, infratores que praticaram desmatamento ilegal são punidos com sanções administrativas, incluindo multas, embargos e apreensão e destruição de produtos ilegais e de equipamento usados na atividade ilegal. Tais sanções impõem alto ônus financeiro a infratores tanto diretamente (pagamento de multas, perda de produto/equipamento) quanto indiretamente (restrição de acesso a crédito, custos de processos legais). Infratores também podem ser responsabilizados nas esferas civil e criminal.

A implementação do DETER foi um divisor de águas. Ele foi o primeiro sistema no mundo a usar sensoriamento remoto para monitorar uma área tão vasta em tempo quase-real. O DETER não apenas permitiu que a fiscalização identificasse práticas ilegais em toda a Floresta Amazônia, mas o fez em velocidade recorde — e velocidade era crucial para potencializar o impacto da aplicação da lei. Antes da adoção do DETER, localizar e alcançar áreas recém desmatadas era tarefa árdua. Quando fiscais chegavam às áreas desmatadas, não raro era tarde demais para efetivamente punir os infratores. Mesmo que os fiscais conseguissem identificar corretamente e localizar os responsáveis, o que não é nada trivial em um contexto marcado por profunda fragilidade de direitos de propriedade, eles só podiam aplicar sanções realmente custosas (como apreensão e destruição de maquinário) quando pegavam os infratores em flagrante.

O perfil do desmatamento na Floresta Amazônica parece ter mudado em resposta às ações de monitoramento e de fiscalização. Houve uma queda expressiva na participação de áreas médias e grandes (maiores que 25 hectares — área mínima para detecção no DETER) no total da área desmatada a partir de 2006, justamente quando foi adotado o DETER. Estudos argumentam que as ações de controle ambiental ajudaram a frear o desmatamento em média e larga escala, mas não foram tão efetivas na contenção do desmatamento em pequena escala, cuja participação relativa no total de área desmatada na Amazônia cresceu expressivamente ao longo do tempo (Godar et al. 2014; Börner, Marinho e Wunder 2015; Assunção et al. 2017; Kalamandeen et al. 2018; Montibeller et al. 2020). A evidência sugere que esse crescimento pode ser parcialmente atribuído a uma resposta estratégica de desmatadores passaram a operar em menor escala para tentar burlar a detecção pelos sistemas de monitoramento.

Essa mudança no perfil do desmatamento levou o INPE a aprimorar o sistema de monitoramento. Do seu lançamento em meados de 2004 até o final de 2017, o DETER operou com imagens de média resolução espacial, mas alta taxa de revisita. Com isso, apesar da detecção de alterações na cobertura florestal estar restrita a ocorrências com mais de 25 hectares, era possível observar diariamente toda a extensão da Floresta Amazônica brasileira. Em agosto de 2015, o INPE inaugurou uma nova versão do DETER com melhor resolução espacial, mas menor frequência de observação. Desde então, um mesmo local só é revisitado a cada 4 a 5 dias, mas o ganho de resolução permitiu a detecção de uma área mínima afetada de aproximadamente 3 hectares, assim como a distinção entre diversos tipos de desmatamento e degradação florestal.

Dados recentes apontam para uma reversão do perfil de desmatamento, com um forte aumento da participação de grandes clareiras, em um contexto de deterioração dos esforços de comando e controle para combate ao desmatamento na Amazônia brasileira (Trancoso 2021).

 

Referências

Assunção, Juliano, Clarissa Gandour, Pedro Pessoa e Romero Rocha. “Property-level assessment of change in forest clearing patterns: The need for tailoring policy in the Amazon”. Land Use Policy 66 (2017): 18-27. bit.ly/3rrkbJv.

Börner, Jan, Eduardo Marinho e Sven Wunder. “Mixing Carrots and Sticks to Conserve Forests in the Brazilian Amazon: A Spatial Probabilistic Modeling Approach.” PLoS ONE 10, nº 2 (2015). bit.ly/2UyzN1L.

Godar, Javier, Toby A. Gardner, E. Jorge Tizado e Pablo Pacheco. “Actor-Specific Contributions to the Deforestation Slowdown in the Brazilian Amazon.” Proceedings of the National Academy of Sciences 111, nº 43 (2014): 15591-15596. bit.ly/3izy4S0.

Kalamandeen, Michelle, et al. “Pervasive Rise of Small-scale Deforestation in Amazonia”. Scientific Reports 8, nº 1600 (2018). bit.ly/3xWs8sI.

Montibeller, Bruno, Alexander Kmoch, Holger Virro, Ülo Mander e Evelyn Uuemaa. “Increasing Fragmentation of Forest Cover in Brazil’s Legal Amazon from 2001 to 2017.” Scientific Reports 10, nº 1 (2020). bit.ly/3eIZJ1M.

Trancoso, R. “Changing Amazon Deforestation Patterns: Urgent Need to Restore Command and Control Policies and Market Interventions.” Environmental Research Letters 16, nº 4 (2021): 041004. bit.ly/36Qqe0M.

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Municípios Prioritários

A política dos Municípios Prioritários (Decreto nº 6.321/2007) estabeleceu critérios de seleção de municípios situados na Amazônia com acentuada perda florestal recente e determinou que esses locais concentrariam ações para prevenção, monitoramento e controle do desmatamento. Além de intensificar esforços para promover a regularização cadastral de imóveis rurais, esses municípios também seriam submetidos a monitoramento e fiscalização mais rigorosos.

Desde 2008, o Ministério do Meio Ambiente (MMA) é responsável por editar e anualmente atualizar a lista de municípios prioritários. A inclusão de municípios na lista baseia-se em três critérios: (i) área total de floresta desmatada; (ii) área total de floresta desmatada nos últimos três anos; e (iii) aumento da taxa de desmatamento em pelo menos três dos últimos cinco anos. Para ser removido e mantido fora da lista, um município deve atender a requisitos de cadastro e monitoramento de seus imóveis rurais, assim como de manutenção de sua taxa de desmatamento abaixo do limite estabelecido pelo MMA.

A evidência indica que a política efetivamente conteve o avanço do desmatamento nos municípios prioritários (Arima et al. 2014; Cisneros, Zhou e Börner 2015; Assunção e Rocha 2019; Assunção et al. 2019). No entanto, não há consenso na literatura sobre os mecanismos responsáveis por esse efeito. Alguns autores atribuem a queda no desmatamento a monitoramento e fiscalização mais rígidos (Arima et al. 2014; Assunção e Rocha 2019), enquanto outros argumentam a favor de desincentivos econômicos devido a sanções impostas por cadeias de suprimento de commodities e risco reputacional enfrentado por políticos locais (Abman 2014; Cisneros, Zhou e Börner 2015).

A redução do desmatamento não parece ter ocorrido em detrimento da produção agropecuária, nem esteve associada a uma queda na concessão de crédito rural nos municípios prioritários (Assunção e Rocha 2019; Koch et al. 2019). Além disso, há evidência de que a política gerou uma externalidade positiva, reduzindo também o desmatamento em municípios vizinhos aos prioritários, apesar de não terem sido alvo de ação diferenciada para combate à perda florestal (Assunção et al. 2019).

 

Referências

Abman, Ryan. “Reelection Incentives, Blacklisting and Deforestation in Brazil”. Working Paper (2014). bit.ly/3zj1avy.

Arima, Eugenio Y., Paulo Barreto, Elis Araújo e Britaldo Soares-Filho. “Public Policies Can Reduce Tropical Deforestation: Lessons and Challenges from Brazil”. Land Use Policy 41 (2014): 465-73. bit.ly/3rviXwT.

Assunção, Juliano, Robert McMillan, Joshua Murphy e Eduardo Souza-Rodrigues “Optimal Environmental Targeting in the Amazon Rainforest”. NBER, Working Paper 25636 (2019). bit.ly/2Utkk37.

Assunção, Juliano e Romero Rocha. “Getting Greener by Going Black: The Effect of Blacklisting Municipalities on Amazon Deforestation”. Environment and Development Economics 24, nº 2 (2019): 115-37. bit.ly/3wRGdX8.

Cisneros, Elías, Sophie L. Zhou e Jan Börner. “Naming and Shaming for Conservation: Evidence from the Brazilian Amazon.” PLoS ONE 10, nº 9 (2015). bit.ly/3hU3R0A.

Koch, Nicolas, Erasmus K. H. J. zu Ermgassen, Johanna Wehkamp, Francisco J.B. Oliveira Filho e Gregor Schwerhoff. “Agricultural productivity and forest conservation: evidence from the Brazilian Amazon”. American Journal of Agricultural Economics 101, nº 3 (2019): 919-940. bit.ly/3iqYZPO.

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Condicionamento do Crédito Rural

O crédito rural é a principal política nacional de apoio à produção agropecuária. No ano safra 2019/2020, foram firmados mais de 120 mil contratos totalizando R$ 19 bilhões em empréstimos subsidiados dentro do bioma Amazônia, sendo mais de 80% do valor destinado à pecuária (Souza et al. 2021). Visando evitar que o crédito subsidiado contribuísse para o desmatamento da Floresta Amazônica, o governo brasileiro adotou requisitos específicos para a concessão de crédito na região.

Com a aprovação da Resolução nº 3.545/2008, o Banco Central passou a exigir documentos comprobatórios de regularidade ambiental e de cadastro de imóvel rural para o financiamento de atividades agropecuárias dentro do bioma Amazônia. Todos os agentes de crédito ― bancos públicos, bancos privados e cooperativas de crédito ― foram obrigados a implementar as condições para concessão de crédito rural. Alguns grupos, principalmente pequenos produtores beneficiários do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura familiar (Pronaf), contavam com exigências menos rigorosas para acesso ao crédito.

A evidência empírica indica que a Resolução nº 3.545/2008 levou a uma redução no volume de crédito concedido dentro do bioma Amazônia entre 2008 e 2011, principalmente devido a uma queda no volume de contratos de crédito de médio e grande portes (Assunção et al. 2020). Esse resultado é consistente com as condições mais flexíveis para pequenos tomadores de crédito. O estudo mostra, ainda, que a redução na concessão de crédito ajudou a conter o avanço do desmatamento e que o efeito se concentrou em municípios que tinham a pecuária como principal atividade econômica. Os autores interpretam esse resultado como evidência de que, nesses municípios, o crédito rural era usado para apoiar atividades que avançavam sobre a floresta.

 

Referências

Assunção, Juliano, Clarissa Gandour, Romero Rocha e Rudi Rocha. “The Effect of Rural Credit on Deforestation: Evidence from the Brazilian Amazon”. The Economic Journal 130, nº 626 (2020): 290-330. bit.ly/3zhAWcV.

Souza, Priscila, Gabriel Campos, Stela Herschmann, Pedro Vogt e Juliano Assunção. 6 Peculiaridades do Crédito Rural na Amazônia: Nova Pesquisa Mostra Restrições a Crédito e Uso Extensivo da Terra na Agropecuária. Rio de Janeiro: Climate Policy Initiative, 2021.
bit.ly/3eCxKRa.

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Proteção Territorial

No Brasil, áreas protegidas são compostas predominantemente por unidades de conservação (como parques nacionais, monumentos naturais e reservas biológicas) e terras indígenas. Unidades de conservação têm como objetivo prover a conservação no longo prazo de ecossistemas naturais críticos, enquanto terras indígenas visam proteger a natureza como uma forma de preservar os meios de vida de comunidades indígenas, garantindo-lhes o acesso a e o manejo de terras compatíveis com suas práticas tradicionais. Apesar dessa diferença, o Plano Estratégico Nacional de Áreas Protegidas (PNAP) reconhece que terras indígenas contribuem para a conservação ambiental e considera esses territórios protegidos.

As regras para supressão de vegetação nativa em territórios protegidos variam conforme o tipo de proteção. Unidades de conservação de proteção integral, que permitem apenas o uso indireto de seus recursos naturais, tipicamente não admitem supressão de vegetação nativa; já unidades de conservação de uso sustentável, que autorizam o uso de uma parcela de seus recursos naturais, admitem a supressão de vegetação nativa quando devidamente licenciada e conforme plano de manejo. Em terras indígenas, a supressão de vegetação nativa só é prática legal se realizada por povos indígenas como parte de seu modo de vida tradicional.

A conservação da vegetação nativa em territórios protegidos decorre de maior probabilidade de eventuais infratores serem descobertos e severamente punidos por seus atos. Esses territórios são monitorados por órgãos governamentais dedicados e tipicamente também estão sob maior escrutínio público, já que áreas protegidas atraem muita atenção das mídias nacional e internacional e da sociedade civil. Além disso, a legislação brasileira prevê punições mais severas para infrações ambientais cometidas dentro de territórios protegidos.

A proteção territorial é uma das políticas de conservação ambiental mais amplamente utilizadas no mundo, inclusive no Brasil — mais da metade da Floresta Amazônica brasileira está sob proteção de unidades de conservação ou terras indígenas. No entanto, a literatura acadêmica documenta resultados mistos quanto à efetividade desses territórios para a redução do desmatamento na Amazônia. Há evidência de que unidades de conservação e terras indígenas conferem proteção local ao reduzir a ocorrência do desmatamento em territórios protegidos; porém, há ampla variação nos impactos estimados entre regiões, períodos de tempo e tipos de proteção, incluindo estimativas de impacto nulo da proteção territorial (Nolte et al. 2013; Pfaff et al. 2014; Pfaff et al. 2015a, 2015b; Anderson et al. 2016; BenYishay et al. 2017; Kere et al. 2017; Assunção e Gandour 2018; Herrera, Pfaff e Robalino 2019; Baragwanath e Bayi 2020). Esse conjunto de resultados tão diversos deve ser interpretado à luz das diferenças no risco de desmatamento a qual cada território está exposto. Afinal, se uma área não está sob risco iminente de perda florestal, provavelmente não haveria desmatamento expressivo ali com ou sem proteção territorial. Assim, efeitos pequenos ou até nulos são frequentemente atribuídos ao fato de que a proteção foi concedida a territórios que estão, na prática, longe das pressões de desmatamento durante o período de estudo (Pfaff et al. 2015a, 2015b; Anderson et al. 2016; Herrera, Pfaff e Robalino 2019).

A partir de 2004, a decisão de alocação de territórios protegidos na Floresta Amazônica passou a contemplar de forma mais explícita a possibilidade dessas áreas servirem como uma barreira para o avanço do desmatamento. Com isso, houve forte expansão da proteção territorial em áreas sabidamente expostas a fortes pressões de desmatamento. Assunção e Gandour (2018) exploram essa estratégia de alocação para testar o impacto da proteção territorial em zonas de alto risco. Os resultados indicam que unidades de conservação e terras indígenas efetivamente contiveram o desmatamento, evitando que a perda florestal avançasse sobre o território protegido. Contudo, as estimativas sugerem que a política de proteção territorial não reduziu de forma expressiva o nível agregado de desmatamento na Amazônia. Os autores interpretam isso como evidência de que os territórios protegidos servem como um escudo, conferindo proteção efetiva às florestas dentro de suas fronteiras, mas desviando o desmatamento para regiões desprotegidas. Isso configura, argumentam, um efeito indireto da proteção territorial.

A evidência sobre efeitos indiretos da proteção territorial é ainda relativamente limitada, mas a literatura acadêmica aponta para um crescente interesse no tema (Fuller et al. 2019). Para a Amazônia brasileira, há indícios de que, assim como ocorre com o efeito direto, efeitos indiretos variam tanto em magnitude quanto em direção entre locais e principalmente tipos de proteção (Herrera 2015; Herrera et al. 2019). Isso destaca a importância de se considerar, para fins de planejamento de política pública, como estruturas de governança podem influenciar os impactos da proteção territorial. Além disso, pouco se sabe sobre os mecanismos por trás desses efeitos indiretos. Herrera (2015) avança nessa direção explorando padrões de migração e expansão da infraestrutura de transportes como possíveis mecanismos para um efeito estimado de redução do desmatamento no entorno imediato de territórios protegidos. O autor argumenta que a existência de um território protegido parece afetar a dinâmica de desenvolvimento regional e, assim, influenciar o desmatamento próximo a esses territórios.

Em geral, a evidência corrobora o uso da proteção territorial como um instrumento tanto de conservação de áreas críticas quanto de contenção do avanço do desmatamento. Porém, também reforça a necessidade de se integrar estratégias de proteção territorial e políticas de conservação complementares para frear o desmatamento em toda a Floresta Amazônica. Para tanto, é preciso aprofundar a compreensão de eventuais efeitos indiretos da proteção territorial e de seus mecanismos.

 

Referências

Anderson, Lina O., Samantha De Martino, Torfinn Harding, Karlygash Kuralbayeva e Andre Lima. “The Effects of Land Use Regulation on Deforestation: Evidence from the Brazilian Amazon”. OxCarre, Working Paper (2016). bit.ly/2UtOHGP.

Assunção, Juliano e Clarissa Gandour. “The Deforestation Menace: Do Protected Territories Actually Shield Forests?”. CPI/PUC-Rio, Working Paper (2018). bit.ly/3wQ9fX7.

Baragwanath, Kathryn e Ella Bayi. “Collective Property Rights Reduce Deforestation in the Brazilian Amazon.” Proceedings of the National Academy of Sciences 117, nº 34 (2020): 20495-20502. bit.ly/3hThIEy.

BenYishay, Ariel, Silke Heuser, Daniel Runfola e Rachel Trichler. “Indigenous land rights and deforestation: Evidence from the Brazilian Amazon”. Journal of Environmental Economics and Management 86 (2017): 29-47. bit.ly/3iw90ez.

Fuller, Carley, Stefania Ondei, Barry W. Brook e Jessie C. Buettel. “First, do no harm: A systematic review of deforestation spillovers from protected areas”. Global Ecology and Conservation 18 (2019). bit.ly/3rnFhbE.

Herrera, Luis Diego, Alexander Pfaff e Juan Robalino. “Impacts of Protected Areas Vary with the Level of Government: Comparing Avoided Deforestation across Agencies in the Brazilian Amazon.” Proceedings of the National Academy of Sciences 116, nº 30 (2019): 14916-14925. bit.ly/3kFrThO.

Herrera, Luis Diego “Protected areas’ deforestation spillovers and two critical underlying mechanisms: An empirical exploration for the Brazilian Amazon”. Tese de doutorado, Duke University, 2015. bit.ly/3hRt4Ji.

Kere, Eric Nazindigouba, Johanna Choumert, Pascale Combes Motel, Jean Luis Combes, Olivier Santoni, Sonia Schwartz. “Addressing contextual and location biases in the assessment of protected areas effectiveness on deforestation in the Brazilian Amazônia”. Ecological Economics 136 (2017): 148-158. bit.ly/3eJ1xrp.

Nolte, Christoph, Arun Agrawal, Kirsten M. Silvius e Britaldo Soares-Filho. “Governance Regime and Location Influence Avoided Deforestation Success of Protected Areas in the Brazilian Amazon.” Proceedings of the National Academy of Sciences 110, nº 13 (2013): 4956-4961. bit.ly/2Uy1N5M.

Pfaff, Alexander, Juan Robalino, Catalina Sandoval e Luis Diego Herrera. “Protected Area Types, Strategies and Impacts in Brazil’s Amazon: Public Protected Area Strategies Do Not Yield a Consistent Ranking of Protected Area Types by Impact”. Philosophical Transactions of the Royal Society B: Biological Sciences 370, nº 1681 (2015a): 20140273. bit.ly/3iCjrNT.

Pfaff, Alexander, Juan Robalino, Eirivelthon Lima, Catalina Sandoval e Luis Diego Herrera. “Governance, Location and Avoided Deforestation from Protected Areas: Greater Restrictions Can Have Lower Impact, Due to Differences in Location”. World Development 55 (2014): 7-20. bit.ly/2TpFFdc.

Pfaff, Alexander, Juan Robalino, Luis Diego Herrera e Catalina Sandoval. “Protected Areas’ Impacts on Brazilian Amazon Deforestation: Examining Conservation – Development Interactions to Inform Planning”. PLoS ONE 10, nº 7 (2015b). bit.ly/2V0t9l1.

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Código Florestal

O Código Florestal é o principal instrumento de política pública para a proteção da vegetação nativa dentro de terras privadas em todo o território brasileiro. Ao definir regras para o uso do solo, ele impõe a proprietários e possuidores rurais a obrigação de preservar parte da vegetação nativa dentro de suas terras. A nova versão do Código Florestal, a Lei Federal nº 12.651/2012, preservou os conceitos básicos do código anterior, mas alterou as regras para uso do solo e introduziu novos instrumentos para servir de apoio ao cumprimento da lei. Chiavari e Lopes (2015a, 2015b) abordam os pontos chave da nova legislação: os instrumentos para conservação de vegetação nativa, a complexidade das áreas consolidadas e suas regras diferenciadas para conservação e os processos para regularização ambiental.

Os principais instrumentos do Código Florestal para proteção da vegetação nativa são as Áreas de Preservação Permanente (APP) e a Reserva Legal. APPs são áreas consideradas críticas para a preservação de serviços ambientais essenciais, como fornecimento de água, conservação da biodiversidade e proteção geológica. A vegetação nessas áreas deve ser preservada, não sendo permitido haver exploração econômica de recursos florestais dentro de APP. O Código Florestal identifica diversas categorias de APP, incluindo margens de corpos d’água, morros e encostas com inclinação superior a 45° e áreas no entorno de nascentes, e estabelece regras de proteção específicas para cada categoria. A Reserva Legal é uma área dentro do imóvel rural que deve ser obrigatoriamente mantida com cobertura de vegetação nativa, visando a conservação da biodiversidade e de remanescentes de vegetação nativa em todo o país. O Código Florestal estabelece o tamanho da Reserva Legal como um percentual da área total do imóvel e determina os percentuais conforme a localização geográfica do imóvel e o tipo de vegetação nativa ali presente. Em geral, a área a ser mantida como Reserva Legal é muito maior em imóveis rurais dentro do bioma Amazônia (80% em áreas de floresta) do que em outras regiões do Brasil (20% a 35%).

O conjunto de evidências empíricas sobre a efetividade do Código Florestal para a proteção da vegetação nativa é ainda muito restrito. Sant’Anna e Costa (2021) avaliam como uma característica específica do código afetou o desmatamento na Amazônia. Apesar de determinar que a supressão de vegetação ocorrida em APP ou em Reserva Legal seja recuperada, a nova versão do Código Florestal em 2012 estabeleceu regras e parâmetros mais flexíveis para o cumprimento de requisitos de conservação de vegetação em áreas que foram desmatadas ilegalmente antes de 22 de julho de 2008 (áreas rurais consolidadas). Os autores argumentam que, ao anistiar quem descumpriu a lei ambiental no passado, o novo código incentivou um comportamento oportunista de descumprimento da lei corrente. Os resultados do estudo apontam para um efeito nocivo da revisão do Código Florestal na perda de vegetação dentro de imóveis rurais na Amazônia. Contudo, esse aumento do desmatamento não deve ser interpretado como um efeito dos instrumentos de proteção de vegetação previstos no Código Florestal, mas de alterações no marco legal referente a eles.

 

Referências

Chiavari, Joana e Cristina L. Lopes. Novo Código Florestal Parte I: Decifrando O Novo Código Florestal. Rio de Janeiro: Climate Policy Initiative, 2015a. bit.ly/3kFOriC.

Chiavari, Joana e Cristina L. Lopes. Novo Código Florestal Parte II: Caminhos e Desafios para a Regularização Ambiental. Rio de Janeiro: Climate Policy Initiative, 2015b. bit.ly/2Uwsp79.

Sant’Anna, André A. e L. Costa. “Environmental Regulation and Bail Outs Under Weak State Capacity: Deforestation in the Brazilian Amazon”. Ecological Economics 186 (2021). bit.ly/3ixXn6G.

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CAR

O Cadastro Ambiental Rural (CAR) é um registro nacional, digital, público e mandatório que armazena e integra informações ambientais de imóveis rurais do Brasil. Ele foi concebido como um instrumento de controle, monitoramento, planejamento ambiental e econômico e combate ao desmatamento. O acesso a diversos direitos de proprietários e possuidores, como a obtenção de autorização de supressão de vegetação nativa ou a manutenção de atividades em áreas rurais consolidadas, está condicionado à inscrição de seus respectivos imóveis no CAR.

Para registrar imóveis médios e grandes (maiores que quatro módulos fiscais), proprietários e possuidores devem apresentar uma planta georreferenciada do mesmo e nele identificar o perímetro do imóvel, áreas remanescentes de vegetação nativa, Áreas de Preservação Permanente (APP), Reserva Legal, Áreas de Uso Restrito, áreas rurais consolidadas em APP e Reserva Legal e áreas de servidão administrativa. Há um procedimento simplificado para registro de imóveis pequenos (menores que quatro módulos fiscais). A inscrição no CAR é auto declaratória, mas compete às autoridades ambientais estaduais verificar e validar cada inscrição.

O conjunto de evidências empíricas sobre impactos do CAR é ainda incipiente. Há indícios de que, no Pará, a inscrição no CAR não tenha afetado significativamente o desmatamento dentro de propriedades privadas, à exceção de imóveis pequenos (100 a 300 hectares), onde houve redução da área desmatada (L’Roe et al. 2016). Esse efeito nulo, contudo, pode ser explicado por se tratar de fase inicial do cadastro e não necessariamente reflete impactos de médio a longo prazo. Por outro lado, há também evidência de que o cadastro de imóveis ajudou a reduzir a perda florestal nos estados do Pará e Mato Grosso, mas com variação do efeito ao longo do tempo (Alix-Garcia et al. 2017). Há, ainda, uma crescente preocupação com o impacto de cadastros irregulares, principalmente aqueles que advêm de ocupações ilegais de terras públicas. Estima-se que mais de 11 milhões de hectares de florestas não designadas tenham sido inscritas como propriedades privadas no CAR e que, se eventualmente validadas e legalizadas, tornem-se áreas que contribuam para um agravamento da perda florestal (Azevedo-Ramos et al. 2020).

 

Referências

Alix-Garcia, J., Rausch, L. L., L’Roe, H. K. G., Munger, J. “Avoided Deforestation Linked to Environmental Registration of Properties in the Brazilian Amazon.” Conservation Letters 11, no. 3 (2017). bit.ly/2UtoBnj.

Azevedo-Ramos, Claudia, Paulo Moutinho, Vera L. da S. Arruda, Marcelo C. C. Stabile, Ane Alencar, Isabel Castro, João Paulo Ribeiro. “Lawless land in no man’s land: The undesignated public forests in the Brazilian Amazon”. Land Use Policy 99 (2020). bit.ly/3iKu7Kr.

L’Roe, J., Rausch, L., Munger, J., Gibbs, H. K. “Mapping Properties to Monitor Forests: Landholder Response to a Large Environmental Registration Program in the Brazilian Amazon.” Land Use Policy 57 (2016): 193–203. bit.ly/3wWQ0LA.

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Acordos Setoriais

Acordos de desmatamento zero ao longo de cadeias produtivas assumidos por setores tradicionalmente associados à perda florestal não raro ocupam posição de destaque no debate sobre a proteção da vegetação nativa na Amazônia. Apesar de não serem instrumentos de política pública, alguns desses compromissos contam com o apoio oficial de órgãos de governo.

Moratória da Soja

A Moratória da Soja é um pacto voluntário de desmatamento zero para a produção de soja dentro do bioma Amazônia firmado entre o setor privado — Associação Brasileira das Indústrias de Óleos Vegetais (ABIOVE), Associação Brasileira dos Exportadores de Cereais (ANEC) e empresas associadas — e a sociedade civil e endossado pelo Ministério do Meio Ambiente (MMA). Acordada pela primeira vez em 2006 e renovada por prazo indeterminado dez anos depois, a Moratória da Soja formaliza o compromisso por parte da ABIOVE e da ANEC de não comercializar, adquirir ou financiar soja oriunda de áreas desmatadas dentro do bioma Amazônia após julho de 2008, assim como de áreas sob embargo administrativo por desmatamento ou que constem da lista de trabalho análogo ao escravo do Ministério do Trabalho.

A literatura documenta uma forte redução na expansão do cultivo de soja sobre áreas desmatadas após 2008, indicando que os termos da moratória foram, em linhas gerais, cumpridos (Rudorff et al. 2011; Macedo et al. 2012; Gibbs et al. 2015; Gollnow et al. 2018). Além disso, Heilmayr et al. (2020) estimam que a moratória ajudou a conter o desmatamento em áreas aptas para a produção de soja, mas destacam que sua efetividade depende fundamentalmente do monitoramento da perda florestal e de complementaridades com esforços de política pública para registro de imóveis rurais.

Apesar desse efeito localizado, não há evidência causal robusta que associe a Moratória da Soja à redução observada no nível agregado do desmatamento na Amazônia. Isso deve ser considerado à luz do fato de que, quando a moratória foi acordada, menos de 5% de toda a área historicamente desmatada na Amazônia era destinada à produção agrícola, inclusive de soja (INPE e Embrapa 2016). Ainda assim, o impacto da moratória sobre a dinâmica de conversão de uso do solo pode ser relevante para padrões regionais de desmatamento e para considerações de eventuais efeitos indiretos do pacto setorial, inclusive interações com a dinâmica de expansão de pastos na Amazônia e vazamento para biomas aos quais as restrições da moratória não se aplicam (Gollnow et al. 2018; Moffette e Gibbs, no prelo).

 

Referências

Gibbs, H. K., Rausch, L., Morton, D. C., Noojipady, P, Soares-Filho, B., Barreto, P., Micol, L., Walker, N. F. “Brazil’s Soy Moratorium”. Science 347, nº 6220 (2015): 377-78. bit.ly/3zhW6rp.

Gollnow, Florian, Leticia de B. V. Hissa, Philippe Rufin e Tobia Lake. “Property-Level Direct and Indirect Deforestation for Soybean Production in the Amazon Region of Mato Grosso, Brazil.” Land Use Policy 78 (2018): 377-385. bit.ly/3xVh0fN.

Heilmayr, Robert, Lisa L. Rausch, Jacob Munger e Holly K. Gibbs. “Brazil’s Amazon Soy Moratorium reduced deforestation”. Nature Food 1, (2020): 801–810. bit.ly/3znAcmv.

Macedo, Marcia N., Ruth S. DeFries, Douglas C. Morton, Claudia M. Stickler, Gillian L. Galford e Yosio E. Shimabukuro. “Decoupling of deforestation and soy production in the southern Amazon during the late 2000s”. Proceedings of the National Academy of Sciences 109, nº 4 (2012): 1341-136. bit.ly/3kJyWpH.

Moffette, Fanny e Holly Gibbs. “Agricultural Displacement and Deforestation Leakage in the Brazilian Legal Amazon”. Land Economics, no prelo.

Rudorff, Bernardo Friedrich Theodor,Marcos Adami, Daniel Alves Aguiar, Maurício Alves Moreira, Marcio Pupin Mello, Leandro Fabiani, Daniel Furlan Amaral e Bernardo Machado Pires. “The Soy Moratorium in the Amazon Biome Monitored by Remote Sensing Images”. Remote Sensing 3, nº 1 (2011): 185-202. https://doi.org/10.3390/rs3010185 .

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TACs da Carne

À luz da Moratória da Soja, o setor pecuário sinalizou interesse em firmar um pacto de desmatamento zero na Amazônia. Em 2009, após serem alvo de processos por parte do Ministério Público Federal (MPF) e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais (Ibama) e de sofrerem pressões de mercado, frigoríficos que atuavam no estado do Pará assinaram Termos de Ajustamento de Conduta (TAC) com o MPF e um compromisso público com o Greenpeace. O TAC é um compromisso legal. Ao assiná-lo, os frigoríficos autorizam o MPF a executar sanções sem necessidade de intervenção judicial caso os termos do acordo sejam descumpridos. No acordo, os frigoríficos se comprometem a só comprar gado de fazendas livres de desmatamento após 2009, fora da lista de trabalho análogo a escravo do Ministério do Trabalho, registradas no Cadastro Ambiental Rural (CAR) e fora de áreas protegidas. Em anos subsequentes, frigoríficos em outros estados assinaram pactos semelhantes.

A evidência sobre os impactos desses acordos é bastante limitada. Ainda que, em um primeiro momento, os TACs possam ter contribuído para avançar o registro de imóveis no CAR e conter o desmatamento dentro de imóveis registrados, eles não parecem ter surtido efeito significativo na perda florestal agregada ao longo do tempo (Gibbs et al. 2016; Alix-Garcia et al. 2017). Expressivas dificuldades em relação à implementação efetiva dos TACs e o monitoramento de seu cumprimento são comumente apontadas como explicações prováveis para a ausência de impacto significativo dos TACs sobre o desmatamento na Amazônia (Gibbs et al. 2016; Imazon 2017; Klingler, Richards e Ossner 2018; Gibbs et al. no prelo).

 

Referências

Alix-Garcia, Jennifer, Lisa L. Rausch, Jessica L’Roe, Holly K. Gibbs e Jacob Munger. “Avoided Deforestation Linked to Environmental Registration of Properties in the Brazilian Amazon”. Conservation Letters 11, nº 3 (2017). bit.ly/3Bmm7Yd.

Gibbs H., Moffette F., Munger J., Rausch L., Molina Vale P., L’Roe J., Barreto P. e Amaral T.  “Impacts of Zero-Deforestation Cattle Agreements in the Brazilian Amazon Limited by Inconsistent and Evasive Behavior”. Environmental Research Letters, no prelo.

Gibbs, Holly K., Jacob Munger, Jessica L’Roe, Paulo Barreto, Ritaumaria Pereira, Matthew Christie, Ticiana Amaral e Nathalie F. Walker. “Did Ranchers and Slaughterhouses Respond to Zero-Deforestation Agreements in the Brazilian Amazon?”. Conservation Letters 9 (2016): 32-42. bit.ly/3xXtGCB.

Imazon. Os frigoríficos vão ajudar a zerar o desmatamento da Amazônia?. 2017. bit.ly/3x1bNBS.

Klingler, Michael, Peter D. Richards e Roman Ossner. “Cattle vaccination records question the impact of recent zero-deforestation agreements in the Amazon”. Regional Environmental Change 18 (2018): 33-46. bit.ly/2UqaAqv.

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Pagamento por Serviços Ambientais

Mecanismos de pagamento por serviços ambientais (PSA) buscam promover a proteção da vegetação nativa ao recompensar financeiramente aqueles que a conservam. O pagamento dos recursos pode ser feito em escala nacional (países), subnacional (estados, projetos) ou individual (comunidades, famílias ou indivíduos) e tipicamente está condicionado à comprovação de resultados ambientais. Por ser um mecanismo de incentivo para conservação voluntária, o PSA é considerado um importante aliado no esforço de proteção de florestas para além daquilo que é exigido por lei. No entanto, os mecanismos que atualmente se aplicam à Amazônia brasileira não se restringem a recompensar reduções na supressão legal da vegetação nativa.

Desenvolvido no âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima (UNFCCC), o REDD+ é um dos mais proeminentes mecanismos de pagamento por serviços ambientais em escala nacional. Originalmente focado em resultados de redução de emissões provenientes de desmatamento e degradação florestal (REDD, na sigla em inglês), o conceito passou a abranger também ações de conservação dos estoques de carbono florestal, manejo sustentável de florestas e aumento dos estoques de carbono florestal (REDD+). O mecanismo recompensa financeiramente países em desenvolvimento que conservam a floresta em pé e, assim, evitam as emissões de gases de efeito estufa associadas ao desmatamento e à degradação florestal.

Apesar de serem considerados bastante promissores, há pouca evidência rigorosa sobre o impacto de políticas e programas de PSA no contexto da Amazônia brasileira. Simonet et al. (2018) estimam que o piloto do Projeto Assentamentos Sustentáveis na Amazônia, voltado para a promoção de práticas sustentáveis na agricultura familiar, levou a uma redução do desmatamento e das emissões associadas. No entanto, o projeto trazia uma combinação de intervenções, incluindo PSA e assistência técnica para participantes. Cisneros et al. (2019) exploram os impactos ambientais do Bolsa Floresta, um programa de PSA focado em unidades de conservação de uso sustentável no estado do Amazonas. Os resultados sugerem que o efeito sobre desmatamento foi negligenciável, o que pode ser explicado por uma estratégia de focalização falha, na medida em que o programa foi implementado em unidades de conservação onde não havia alto risco de desmatamento. Por outro lado, Anderson et al. (2021) avaliam o Bolsa Verde, um programa federal de transferência de renda para famílias em situação de extrema pobreza no qual os pagamentos são condicionados a resultados regionais de cobertura florestal. O estudo indica que o Bolsa Verde esteve associado a uma redução no desmatamento, principalmente em áreas mais pobres. Contudo, essa redução não ocorreu dentro dos imóveis dos beneficiários do programa, mas regionalmente. Os autores argumentam que esse efeito se deve à maior presença da fiscalização nessas regiões e sugerem que o programa gerou incentivos para beneficiários monitorarem e reportarem desmatamento próximo às suas residências.

Uma das principais dificuldades para avaliar o impacto de mecanismos de PSA é a capacidade de identificar se houve adicionalidade de uma eventual redução na perda florestal — ou seja, se o pagamento por resultados de fato protegeu a floresta ou se a queda no desmatamento teria ocorrido mesmo que não houvesse o incentivo financeiro. West et al. (2020) buscam levar isso em consideração em uma avaliação de 12 projetos voluntários de REDD+ implementados na Amazônia Brasileira entre 2008 e 2017. Os resultados indicam que não houve um efeito significativo dos pagamentos sobre a redução no desmatamento e tampouco nas emissões. Além disso, a evidência sugere que as linhas de base dos projetos, tipicamente estabelecidas a partir de padrões históricos de desmatamento, superestimam a perda florestal. Nesse caso, eventuais reduções no desmatamento durante a vigência do projeto não estariam relacionadas ao incentivo financeiro, mas a outros fatores que efetivamente contiveram o avanço do desmatamento. Os autores apontam, contudo, que uma série de dificuldades práticas referentes ao desenho e à implementação dos projetos pode ter comprometido a efetividade do mecanismo de incentivos financeiros.

 

Referências

Anderson, Liana O., Torfinn Harding, Karlygash Kuralbayeva, Ana M. Pessoa e Po Yin Wong. “Pay For Performance and Deforestation: Evidence from Brazil”. Working Paper (2021). bit.ly/3rp21bi.

Cisneros, Elias, Jan Börner, Stefano Pagiola e Sven Wunder. “Impacts of conservation incentives in protected areas: The case of Bolsa Floresta, Brazil”. World Bank, Working Paper (2019). bit.ly/36LtKcS.

Simonet, Gabriela, Julie Subervie, Driss Ezzine-de-Blas, Marina Cromberg e Amy E. Duchelle. “Effectiveness of a REDD+ project in reducing deforestation in the Brazilian Amazon”. American Journal of Agricultural Economics 101, nº 1 (2018): 211-229. bit.ly/3eIOEhc.

West, Thales A. P., Jan Börner, Erin O. Sills e Andreas Kontoleon. “Overstated carbon emission reductions from voluntary REDD+ projects in the Brazilian Amazon”. Proceedings of the National Academy of Sciences 117, nº 39 (2020): 24188-24194. bit.ly/3y0qLci.

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Iniciativas Subnacionais

Iniciativas descentralizadas para proteção e manejo florestal vêm ganhando espaço na esfera de política pública para proteção florestal nos países em desenvolvimento, mas a evidência disponível sobre elas costuma ser qualitativa ou baseada em estudos de caso (Blackman e Bluffstone 2021). De fato, poucos estudos usam métodos empíricos rigorosos para obter estimativas de impacto causal e, assim, implicações robustas para a política pública. Diversas iniciativas subnacionais para proteção da Floresta Amazônica brasileira se enquadram nesse cenário. Uma das poucas exceções é o Programa Municípios Verdes (PMV).

Programa Municípios Verdes

Criado em 2011 no estado do Pará em resposta à política de Municípios Prioritários do Governo Federal, o Programa Municípios Verdes (PMV) visava reduzir a perda florestal, promover uma economia rural sustentável e melhorar a governança local. Apesar de ainda ser uma literatura restrita, há estudos que avaliam empiricamente o efeito do programa. 

Sills et al. (2015) focam no caso de Paragominas, primeiro município a implementar as medidas que eventualmente comporiam o PMV e também o primeiro a sair da lista de municípios prioritários. A evidência sugere que o programa contribuiu para reduzir o desmatamento em Paragominas e mantê-lo em níveis baixos ao longo de três anos, inclusive quando comparado com outros municípios que constavam da lista de prioritários. No entanto, a diferença entre Paragominas e esses outros municípios só é significativa para um ano da amostra, o que sugere que o efeito adicional do programa (para além do impacto da política de Municípios Prioritários) pode ter sido limitado. Essa interpretação é reforçada pela avaliação do impacto estadual do PMV conduzida por Sills et al. (2020). Os resultados indicam que o programa não contribuiu de forma significativa para que municípios reduzissem o desmatamento para além do que fizeram em resposta à inclusão na lista de prioritários.

 

Referências

Blackman, Allen e Randy Bluffstone. “Decentralized forest management: Experimental and quasi-experimental evidence”. World Development 145 (2021). bit.ly/2UA3T4W.

Sills, Erin O., et al. “Estimating the impacts of local policy innovation: the synthetic control method applied to tropical deforestation”. PLoS ONE 10, nº 7 (2015). bit.ly/3wPheUc.

Sills, Erin, Alexander Pfaff, Luiza Andrade, Justin Kirkpatrick e Rebecca Dickson. “Investing in local capacity to respond to a federal environmental mandate: Forest & economic impacts of the Green Municipality Program in the Brazilian Amazon”. World Development 129 (2020). bit.ly/2TofFPm.

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  • PLATAFORMA EM DESENVOLVIMENTO | Favor enviar comentários para evidencepack@cpiglobal.org. Obrigada!

A plataforma contempla os principais esforços de política pública para combater o desmatamento na Amazônia desde o início dos anos 2000. O conteúdo é organizado de forma temática, trazendo descrições simples dos instrumentos de política pública e resumos das avaliações disponíveis acerca de seus impactos. A revisão de literatura focou em três classes de trabalhos acadêmicos — artigos publicados em revistas de economia ou revistas científicas multidisciplinares revisadas por pares; artigos em versão working paper (pré-publicação) vinculados a universidades e núcleos de pesquisa; teses de doutorado em economia — e priorizou avaliações de impacto quantitativas baseadas em métodos estatísticos rigorosos para a identificação de efeitos causais.

Nem todos os instrumentos de política pública para combate ao desmatamento na Amazônia brasileira foram submetidos a avaliações de impacto rigorosas. Esta plataforma não contempla esforços de proteção florestal que ainda não foram devidamente avaliados. Isso não deve ser interpretado como uma indicação de que tais esforços não são relevantes para a proteção da Floresta Amazônica, mas como uma sugestão de caminhos oportunos para pesquisa futura.

Esta plataforma está em desenvolvimento. Sugestões e comentários são bem-vindos. Favor enviá-los para evidencepack@cpiglobal.org. Muito obrigada!

Citação sugerida: Climate Policy Initiative (2021). Proteção Florestal Baseada em Evidência. Ferramenta de visualização de literatura acadêmica. Acessada em (DATA).

Esforço liderado por Clarissa Gandour, com apoio de Helena Rodrigues.

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