Falhas de mercado no seguro rural levam ao subinvestimento, \u00e0 baixa produtividade agropecu\u00e1ria e a impactos adversos no uso da terra. Sem cobertura de risco adequada, produtores podem tomar decis\u00f5es de produ\u00e7\u00e3o ineficientes, como a n\u00e3o especializa\u00e7\u00e3o de culturas e a n\u00e3o ado\u00e7\u00e3o de tecnologias mais modernas. Al\u00e9m disso, perdas volumosas podem levar \u00e0 busca por ajuda governamental, pressionando os recursos p\u00fablicos.<\/p>\n\n\n\n
Duas pol\u00edticas p\u00fablicas voltadas para atenuar os riscos na agropecu\u00e1ria brasileira se destacam: o Programa de Garantia da Atividade Agropecu\u00e1ria<\/em> (Proagro), que exonera os benefici\u00e1rios do cumprimento de obriga\u00e7\u00f5es financeiras em opera\u00e7\u00f5es de cr\u00e9dito rural de custeio e indeniza produtores pelos recursos pr\u00f3prios utilizados nas despesas operacionais, em caso de perdas decorrentes de eventos clim\u00e1ticos; e o Programa de Subven\u00e7\u00e3o ao Pr\u00eamio do Seguro Rural<\/em> (PSR), em que o governo concede subven\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica ao pr\u00eamio do seguro rural, reduzindo o custo das ap\u00f3lices para os produtores.<\/p>\n\n\n\n Os gastos p\u00fablicos em programas de seguro rural devem ser eficientes e induzir transforma\u00e7\u00f5es positivas na agropecu\u00e1ria brasileira, como estimular a moderniza\u00e7\u00e3o, a inova\u00e7\u00e3o e a sustentabilidade do setor. \u00c9 poss\u00edvel aperfei\u00e7oar as regras dos programas para direcionar os recursos para pequenos produtores e, tamb\u00e9m, para aqueles que utilizem pr\u00e1ticas agropecu\u00e1rias mais sustent\u00e1veis.<\/p>\n\n\n\n Neste relat\u00f3rio, pesquisadoras do Climate Policy Initiative\/Pontif\u00edcia Universidade Cat\u00f3lica do Rio de Janeiro (CPI\/ PUC-Rio) analisam o funcionamento do Proagro e do PSR e revelam como o desenho de cada um dos programas gera diferentes incentivos para produtores, peritos e agentes financeiros, impactando a efici\u00eancia do gasto p\u00fablico.<\/p>\n\n\n\n No PSR, o governo arca com a subven\u00e7\u00e3o ao pr\u00eamio, mas a responsabilidade dos pagamentos de sinistro \u00e9 das seguradoras, que assumem o risco. No Proagro, as institui\u00e7\u00f5es financeiras ficam encarregadas da parte operacional do programa, mas os riscos s\u00e3o assumidos pela Uni\u00e3o, o que reduz o incentivo para que essas monitorem adequadamente os produtores e, tamb\u00e9m, para que os produtores se empenhem em evitar perdas na safra.<\/p>\n\n\n\n Esses incentivos t\u00eam reflexo na sinistralidade dos programas. Mais de 28% das ap\u00f3lices do Proagro tiveram sinistros deferidos entre 2019 e 2021, enquanto essa propor\u00e7\u00e3o foi de 19% no PSR. Em valor, os sinistros deferidos representaram 22% e 18% dos valores segurados no Proagro Mais e no Proagro Tradicional e apenas 5,4% no PSR. Al\u00e9m disso, nos \u00faltimos anos, foi observado um crescimento expressivo da demanda de recursos do Tesouro Nacional por parte do Proagro. Entre 2017 e 2021, as despesas com indeniza\u00e7\u00f5es do programa quadruplicaram, passando de R$ 1,3 bilh\u00e3o para R$ 5,8 bilh\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n Compreender os incentivos gerados pelas regras de funcionamento dos programas e suas consequ\u00eancias \u00e9 fundamental para desenvolver uma pol\u00edtica p\u00fablica de gerenciamento de riscos mais eficiente.<\/p>\n\n\n\n PRINCIPAIS RESULTADOS RECOMENDA\u00c7\u00d5ES PARA POL\u00cdTICA P\u00daBLICA Em economia, informa\u00e7\u00e3o assim\u00e9trica ocorre quando dois agentes envolvidos em uma transa\u00e7\u00e3o (no caso do seguro rural, o produtor e a seguradora) disp\u00f5em de informa\u00e7\u00f5es diferentes, e uma parte possui mais ou melhores informa\u00e7\u00f5es que a outra. A literatura mostra que assimetrias de informa\u00e7\u00e3o geram problemas de incentivo nos mercados de seguros. Quando h\u00e1 informa\u00e7\u00e3o incompleta ex-ante<\/em> a respeito das caracter\u00edsticas daqueles que requerem uma ap\u00f3lice, a seguradora n\u00e3o consegue distinguir perfeitamente os produtores com pr\u00e1ticas mais ou menos arriscadas. Se n\u00e3o h\u00e1 diferencia\u00e7\u00e3o no pre\u00e7o das ap\u00f3lices por tipo de produtor, a tend\u00eancia \u00e9 que ocorra maior busca por seguros por parte de produtores com pr\u00e1ticas mais arriscadas, visto que esses t\u00eam maior probabilidade de se beneficiarem do seguro. Esse \u00e9 um problema de sele\u00e7\u00e3o adversa.<\/em>[3]<\/a><\/sup> Para lidar com a sele\u00e7\u00e3o adversa, as seguradoras podem oferecer um menu de ap\u00f3lices, induzindo os segurados a revelar suas probabilidades de perdas por um mecanismo de auto-sele\u00e7\u00e3o, ou usar m\u00e9todos de screening<\/em>[4]<\/a> <\/sup>(triagem) a priori, isto \u00e9, quando a parte menos informada usa meios para adquirir mais informa\u00e7\u00e3o ou indicadores sobre a parte mais informada, os segurados.[5]<\/a><\/sup><\/p>\n\n\n\n Al\u00e9m disso, quando h\u00e1 informa\u00e7\u00e3o imperfeita sobre as a\u00e7\u00f5es dos segurados ap\u00f3s a contrata\u00e7\u00e3o do seguro, essas a\u00e7\u00f5es n\u00e3o podem ser perfeitamente monitoradas. Nesse caso, um produtor pode colocar menor esfor\u00e7o em sua produ\u00e7\u00e3o contando que ser\u00e1 indenizado na ocorr\u00eancia de um evento adverso, aumentando assim o risco de sinistro. Dessa forma, ocorre um problema de risco moral<\/em>.[6]<\/a><\/sup> Os agentes podem tentar reduzir o risco moral atrav\u00e9s do monitoramento das atividades durante a fase de produ\u00e7\u00e3o.[7]<\/a><\/sup><\/p>\n\n\n\n Ao contratar um seguro rural, o produtor tamb\u00e9m tem informa\u00e7\u00f5es privadas sobre a realiza\u00e7\u00e3o da produ\u00e7\u00e3o ex-post<\/em>, que a seguradora n\u00e3o observa. Nesse caso, h\u00e1 um problema de verifica\u00e7\u00e3o de perdas que pode ocasionar fraudes. Uma solu\u00e7\u00e3o poss\u00edvel para este problema consiste em fornecer uma estrutura de contrato que preveja a auditoria da produ\u00e7\u00e3o, o que implica custos adicionais.[8]<\/a><\/sup> Na aus\u00eancia desses mecanismos de verifica\u00e7\u00e3o, o produtor tem o incentivo de divulgar informa\u00e7\u00f5es falsas sobre a produ\u00e7\u00e3o realizada e as perdas incorridas para receber a indeniza\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n O seguro param\u00e9trico, que depende apenas de par\u00e2metros observados, \u00e9 uma alternativa para reduzir os problemas de assimetria de informa\u00e7\u00e3o acima mencionados. Este seguro toma valores pr\u00e9-estabelecidos de um \u00edndice como refer\u00eancia para deferir os sinistros. Por exemplo, no caso de chuvas, o produtor \u00e9 indenizado caso o valor da precipita\u00e7\u00e3o pluviom\u00e9trica seja superior (ou inferior, para secas) a um par\u00e2metro definido na contrata\u00e7\u00e3o da ap\u00f3lice.[9]<\/a><\/sup> Vale notar que, mesmo que n\u00e3o tenham ocorrido perdas significativas na produ\u00e7\u00e3o, o agricultor poder\u00e1 ser indenizado em raz\u00e3o do evento clim\u00e1tico ter atingido o valor estipulado. O caso oposto tamb\u00e9m ocorre: o produtor tem perdas, mas n\u00e3o recebe indeniza\u00e7\u00e3o porque o valor do \u00edndice pr\u00e9-estabelecido n\u00e3o foi atingido.[10]<\/a><\/sup><\/p>\n\n\n\n No Brasil, os produtores rurais podem acessar instrumentos de gerenciamento de riscos e contar com programas de seguros do governo. No entanto, esses instrumentos e programas s\u00e3o limitados em tamanho e escopo e n\u00e3o oferecem a gama de op\u00e7\u00f5es de gerenciamento de risco necess\u00e1ria para que os produtores tomem decis\u00f5es que levem a pr\u00e1ticas agr\u00edcolas eficientes.<\/p>\n\n\n\n A Figura 1 mostra os principais instrumentos de mitiga\u00e7\u00e3o de risco no Brasil em 2021. Dos R$ 9,7 bilh\u00f5es referentes ao valor total dos pr\u00eamios de seguro rural reportados \u00e0 Superintend\u00eancia de Seguros Privados (Susep) em 2021, R$ 4,9 bilh\u00f5es representam seguros agr\u00edcolas, pecu\u00e1rios ou florestais, que s\u00e3o categorias potencialmente eleg\u00edveis para subs\u00eddios no \u00e2mbito do PSR. Desse montante de pr\u00eamios, R$ 4,2 bilh\u00f5es foram efetivamente subsidiados pelo programa, cujos seguros ampararam R$ 66,7 bilh\u00f5es da produ\u00e7\u00e3o. O montante total de subs\u00eddios foi de R$ 1,2 bilh\u00e3o. Para o mesmo ano, os pr\u00eamios (chamados de adicional pago pelo produtor) do Proagro foram de R$ 851,6 milh\u00f5es, e o valor da produ\u00e7\u00e3o amparado pelo programa alcan\u00e7ou R$ 18,3 bilh\u00f5es. O governo transferiu R$ 1,7 bilh\u00e3o para o Proagro no exerc\u00edcio de 2021, mas at\u00e9 agosto de 2022, o valor deferido em sinistros referente a 2021 j\u00e1 havia atingido os R$ 5,8 bilh\u00f5es.[11]<\/a><\/sup> O Garantia-Safra, um programa de apoio \u00e0 agricultura familiar afetada por secas ou excesso h\u00eddrico, pagou R$ 380 milh\u00f5es no ano agr\u00edcola 2020\/21.[12]<\/a><\/sup><\/p>\n\n\n\n Figura 1.<\/strong> Estrutura dos Instrumentos de Gerenciamento de Risco na Agricultura no Brasil, 2021<\/p>\n\n\n\n Fonte:<\/strong> CPI\/PUC-Rio com dados da SUSEP, BCB e MAPA, 2022<\/em><\/p>\n\n\n\n O Proagro foi criado em 1973 para proteger produtores de baixa renda de riscos associados a fen\u00f4menos naturais, pestes e pragas. Trata-se de um programa do governo federal que subsidia exclusivamente custos de produ\u00e7\u00e3o, atuando de duas maneiras: (i) liberando os produtores de suas obriga\u00e7\u00f5es financeiras em opera\u00e7\u00f5es de cr\u00e9dito rural de custeio; e\/ou (ii) indenizando os produtores pelos recursos pr\u00f3prios utilizados nas despesas operacionais.<\/p>\n\n\n\n Os benefici\u00e1rios do programa s\u00e3o produtores rurais e cooperativas com empreendimentos de custeio rural, que pagam o pr\u00eamio, chamado adicional do Proagro, para serem enquadrados no programa. A cobertura do Proagro \u00e9 do tipo multirrisco, com prote\u00e7\u00e3o para oito eventos adversos. O programa operava com al\u00edquota \u00fanica at\u00e9 2017, quando passou a diferenciar as al\u00edquotas por tipo de cultura, embora ainda n\u00e3o exista distin\u00e7\u00e3o de al\u00edquota entre as diferentes regi\u00f5es do pa\u00eds.<\/p>\n\n\n\n Os agricultores tamb\u00e9m precisam estar em conformidade com o Zoneamento Agr\u00edcola de Risco Clim\u00e1tico (ZARC)[13]<\/a><\/sup> para serem benefici\u00e1rios do Proagro. O ZARC determina que os produtores fa\u00e7am o plantio nas \u00e9pocas mais apropriadas para cada cultura e regi\u00e3o e estimula a ado\u00e7\u00e3o de tecnologias mais eficientes, reduzindo custos e riscos envolvidos no plantio.<\/p>\n\n\n\n O programa est\u00e1 dividido em duas modalidades: Proagro Tradicional e Proagro Mais. O Proagro Tradicional \u00e9 obrigat\u00f3rio para empreendimentos de custeio rural de at\u00e9 R$ 335 mil financiados com participa\u00e7\u00e3o de recursos controlados, cuja lavoura esteja compreendida no ZARC. A cobertura envolve o valor financiado e as parcelas de recursos pr\u00f3prios do produtor utilizadas no empreendimento. O Proagro Mais, criado em 2004, \u00e9 direcionado a produtores de menor porte. \u00c9 destinado exclusivamente para financiamentos de custeio agr\u00edcola do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), cujo limite para opera\u00e7\u00f5es de custeio por produtor \u00e9 R$ 250 mil. Para as duas modalidades, a obrigatoriedade de contrata\u00e7\u00e3o \u00e9 dispensada caso o produtor apresente a ap\u00f3lice de outro seguro rural para aquela cultura. As diferen\u00e7as entre o Proagro Tradicional e o Proagro Mais est\u00e3o relacionadas aos seus benefici\u00e1rios. Nesse sentido, o Proagro Mais tem al\u00edquotas menores e oferece a possibilidade a seus benefici\u00e1rios de, adicionalmente \u00e0s coberturas de custeio, enquadrar parcela de cr\u00e9dito de investimento e uma garantia de renda m\u00ednima.<\/p>\n\n\n\n O Banco Central \u00e9 respons\u00e1vel por gerir os recursos financeiros do programa, elaborar suas normas e fiscalizar seu cumprimento, al\u00e9m de solicitar recursos da Uni\u00e3o e elaborar relat\u00f3rios. Para que o programa se fa\u00e7a presente nas regi\u00f5es rurais, as institui\u00e7\u00f5es financeiras que operam cr\u00e9dito rural t\u00eam um papel central na provis\u00e3o do Proagro. As institui\u00e7\u00f5es financeiras t\u00eam as fun\u00e7\u00f5es de estruturar as opera\u00e7\u00f5es envolvidas na contrata\u00e7\u00e3o do programa, recolher a parte do pr\u00eamio do Proagro paga pelos benefici\u00e1rios e transferi-la para o Banco Central. Elas tamb\u00e9m recebem as comunica\u00e7\u00f5es de perdas dos benefici\u00e1rios em caso de um evento adverso, acionam o servi\u00e7o de comprova\u00e7\u00e3o de perdas, julgam os pedidos de coberturas dos benefici\u00e1rios e calculam as coberturas a serem deferidas. S\u00f3 ent\u00e3o as institui\u00e7\u00f5es financeiras solicitam ao Banco Central o ressarcimento para os pagamentos a serem feitos para o programa. Ressalta-se que as despesas da Uni\u00e3o vinculadas ao Proagro s\u00e3o despesas obrigat\u00f3rias e, consequentemente, n\u00e3o est\u00e3o suscet\u00edveis a contingenciamentos do or\u00e7amento.<\/p>\n\n\n\n No ano agr\u00edcola 2020\/21, o valor segurado no escopo do Proagro Mais foi de R$ 12,1 bilh\u00f5es, enquanto o Proagro Tradicional teve R$ 3,7 bilh\u00f5es no mesmo per\u00edodo. Al\u00e9m disso, nesse per\u00edodo, o Proagro Mais teve 258.353 contratos, com valor m\u00e9dio segurado de R$ 46.984, enquanto o Proagro Tradicional contou com apenas 30.657 contratos com valor m\u00e9dio segurado de R$ 121.197.[14]<\/a><\/sup><\/p>\n\n\n\n O PSR tem como objetivo auxiliar produtores rurais na mitiga\u00e7\u00e3o dos riscos agropecu\u00e1rios e assegurar a capacidade de recupera\u00e7\u00e3o financeira em casos de eventos clim\u00e1ticos adversos. O programa foi institu\u00eddo pelo Decreto n\u00ba 5.121 de 2004 e iniciado efetivamente em 2006. O PSR \u00e9 administrado pelo MAPA e constitui uma parceria p\u00fablico-privada em que o governo federal subsidia uma parcela do pr\u00eamio da ap\u00f3lice de seguro rural junto a seguradoras privadas. Ao reduzir os custos de contrata\u00e7\u00e3o para os produtores, o programa visa estimular o desenvolvimento do mercado de seguro rural no pa\u00eds. No entanto, como o or\u00e7amento destinado \u00e0s subven\u00e7\u00f5es \u00e9 definido por decreto, os recursos do PSR podem sofrer contingenciamento, comprometendo a sua execu\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n Qualquer produtor, pessoa f\u00edsica ou jur\u00eddica, que contrate seguro rural nas modalidades agr\u00edcola, pecu\u00e1rio, florestal e aqu\u00edcola, pode ser benefici\u00e1rio da subven\u00e7\u00e3o ao pr\u00eamio do seguro rural. A solicita\u00e7\u00e3o da subven\u00e7\u00e3o \u00e9 feita por meio de uma seguradora habilitada pelo PSR que contrata e encaminha as ap\u00f3lices para a an\u00e1lise do MAPA por ordem de contrata\u00e7\u00e3o. O MAPA, por sua vez, concede ou n\u00e3o a subven\u00e7\u00e3o ao produtor dependendo da disponibilidade de recursos, dos limites anuais de utiliza\u00e7\u00e3o do subs\u00eddio e da situa\u00e7\u00e3o cadastral do produtor. Portanto, produtores e seguradoras n\u00e3o sabem, no momento da contrata\u00e7\u00e3o da ap\u00f3lice, se essa ser\u00e1 contemplada com a subven\u00e7\u00e3o. A partir de 2022, o limite de subven\u00e7\u00e3o \u00e9 de R$ 60 mil por grupo de atividade, produtor e ano.[15]<\/a><\/sup> A soma das subven\u00e7\u00f5es de um produtor no ano n\u00e3o deve ultrapassar R$ 120 mil. Al\u00e9m disso, o percentual de subven\u00e7\u00e3o sobre o pr\u00eamio total n\u00e3o deve ultrapassar 20% para atividades ligadas \u00e0 produ\u00e7\u00e3o de soja e 40% para demais atividades.<\/p>\n\n\n\n O PSR permite ao governo transferir a responsabilidade pelos pagamentos de sinistros para as seguradoras. As despesas do governo com o programa s\u00e3o limitadas ao valor inicial estipulado para pagar as subven\u00e7\u00f5es e, portanto, n\u00e3o variam com eventos clim\u00e1ticos. As empresas privadas definem o pre\u00e7o para o risco, desenvolvem e vendem os produtos, pagam os sinistros e seguram e resseguram as opera\u00e7\u00f5es. Assim, o governo fica protegido de riscos morais ou de poss\u00edveis conluios entre produtores e seguradoras.<\/p>\n\n\n\n No ano agr\u00edcola 2020\/21, o valor segurado no escopo do PSR foi de R$ 53,5 bilh\u00f5es, correspondendo a um total de 201,7 mil contratos, com valor m\u00e9dio segurado de R$ 265,5 mil. O PSR cresceu significativamente nos \u00faltimos anos de acordo com os dados do Atlas do Seguro Rural.[16]<\/a><\/sup> O n\u00famero de ap\u00f3lices de seguro no \u00e2mbito do PSR aumentou de 21,8 mil em 2006 para quase 214 mil em 2021, sendo o tri\u00eanio entre 2019 e 2021 o per\u00edodo em que o PSR apresentou crescimento mais acentuado. Entretanto, o programa ainda \u00e9 restrito a certas culturas e muito concentrado na soja. Apesar de cobrir seguros agr\u00edcolas, pecu\u00e1rios e florestais, 98,3% das ap\u00f3lices cobertas pelo programa no ano agr\u00edcola de 2020\/21 foram destinadas para seguros agr\u00edcolas (sendo 47,6% das ap\u00f3lices destinadas para soja).<\/p>\n\n\n\n Nessa se\u00e7\u00e3o, o Proagro e o PSR s\u00e3o comparados em rela\u00e7\u00e3o ao n\u00famero e valor das ades\u00f5es, os sinistros deferidos, a distribui\u00e7\u00e3o dos recursos por cultura e regi\u00e3o geogr\u00e1fica, as al\u00edquotas e os pr\u00eamios.<\/p>\n\n\n\n A Figura 2a compara a evolu\u00e7\u00e3o do n\u00famero de ap\u00f3lices e contratos com sinistro deferido no \u00e2mbito do Proagro e do PSR entre 2013 e 2021. O Proagro tem um n\u00famero de ades\u00f5es maior do que o PSR. No entanto, os dois programas apresentam tend\u00eancias opostas: enquanto o n\u00famero de ap\u00f3lices do Proagro caiu de 467 mil em 2013 para 284 mil em 2021, houve, no caso do PSR, um aumento de 103 mil para 214 mil no mesmo per\u00edodo.<\/p>\n\n\n\n Embora o n\u00famero de ap\u00f3lices do Proagro tenha ca\u00eddo, o n\u00famero de contratos com sinistro deferido do programa praticamente duplicou entre 2013 e 2020 (de 32 mil para 59 mil). No caso do PSR, o aumento de 13 mil para 25 mil do n\u00famero de contratos com sinistros deferidos no mesmo per\u00edodo reflete em parte a pr\u00f3pria expans\u00e3o do programa (de 103 mil para 188 mil ap\u00f3lices). Em 2021, ano em que ocorreu uma estiagem severa, ambos programas viram esse n\u00famero dobrar novamente (120 mil para o Proagro, 56 mil para o PSR).<\/p>\n\n\n\n A Figura 2b compara a evolu\u00e7\u00e3o dos programas em termos do valor amparado. O Proagro se manteve est\u00e1vel no per\u00edodo, ao redor de R$ 17 bilh\u00f5es, um indicativo de que o valor m\u00e9dio dos contratos do programa aumentou. O PSR, por sua vez, verificou um forte crescimento no valor segurado, saltando de R$ 15 bilh\u00f5es segurados em 2018 para R$ 67 bilh\u00f5es em 2021. Apesar do aumento expressivo no valor segurado, os contratos com sinistros deferidos no PSR se mantiveram em torno de R$ 1 bilh\u00e3o no per\u00edodo, com exce\u00e7\u00e3o de 2021. O Proagro, por sua vez, viu o valor dos sinistros deferidos aumentar consistentemente no per\u00edodo, saltando de R$ 900 milh\u00f5es em 2013 para R$ 2,2 bilh\u00f5es em 2020. Em 2021\/22, foram registradas fortes secas no Centro-Sul do pa\u00eds, que contribuiram para quebras nas safras da soja e do milho, duas das principais culturas seguradas. Isso explica o aumento das indeniza\u00e7\u00f5es em ambos programas para a casa dos R$ 5 bilh\u00f5es em 2021.<\/p>\n\n\n\n Figura 2. <\/strong>Evolu\u00e7\u00e3o do N\u00famero e Valor das Ades\u00f5es e dos Sinistros Deferidos por Programa, 2013 a 2021<\/p>\n\n\n\n Nota: <\/strong>Valores a pre\u00e7os de dezembro de 2021 (infla\u00e7\u00e3o ajustada pelo IPCA).<\/em> Atualmente, os programas cobrem um n\u00famero semelhante de munic\u00edpios. Em 2021, 3.252 munic\u00edpios brasileiros tiveram contratos do Proagro e o PSR subsidiou contratos em 3.311 munic\u00edpios. Esta similaridade \u00e9 reflexo do crescimento expressivo da cobertura do PSR em rela\u00e7\u00e3o a 2018, quando apenas 2.127 munic\u00edpios tiveram contratos subsidiados pelo programa.[17]<\/a><\/sup><\/p>\n\n\n\n Contudo, como mostra a Figura 3, apesar de atenderem a um n\u00famero similar de munic\u00edpios, a distribui\u00e7\u00e3o geogr\u00e1fica da cobertura dos programas varia consideravelmente entre as regi\u00f5es do Brasil. O PSR cobre quase todos os munic\u00edpios da regi\u00e3o Centro-Oeste. Ambos os programas atendem a poucos munic\u00edpios da regi\u00e3o Norte e Nordeste, embora o Proagro tenha uma penetra\u00e7\u00e3o quase duas vezes maior no Nordeste em rela\u00e7\u00e3o ao PSR. Os dois programas t\u00eam uma concentra\u00e7\u00e3o alta do n\u00famero de ap\u00f3lices na regi\u00e3o Sul do Brasil, e um n\u00famero expressivo de contratos no Sudeste. A despeito dos dois programas atenderem a um n\u00famero significativo de munic\u00edpios, 1.409 munic\u00edpios brasileiros n\u00e3o foram cobertos por nenhum dos programas em 2021.<\/p>\n\n\n\n Figura 3. <\/strong>Distribui\u00e7\u00e3o Geogr\u00e1fica das Ap\u00f3lices do Proagro e do PSR nos Munic\u00edpios Brasileiros, 2021<\/p>\n\n\n\n Nota: <\/strong>Quartis do n\u00famero de ap\u00f3lices de seguro agr\u00edcola de Proagro e PSR. Em rela\u00e7\u00e3o aos produtos segurados, o Proagro atende a uma diversidade de culturas significativamente maior do que o PSR. Em 2021, o Proagro amparou 126 culturas e o PSR segurou 62. N\u00e3o obstante, a distribui\u00e7\u00e3o dos valores amparados das culturas seguradas em ambos os programas \u00e9 altamente concentrada em tr\u00eas produtos: soja, milho e trigo.<\/p>\n\n\n\n A Figura 4 compara a distribui\u00e7\u00e3o do valor amparado das principais culturas seguradas em cada programa entre 2019 e 2021. Juntos, esses tr\u00eas produtos representaram mais de 80% dos valores segurados pelos programas no per\u00edodo. A soja \u00e9 a cultura dominante no Proagro e no PSR, representando, respectivamente, 34% e 57% do valor amparado desses programas. A segunda maior cultura segurada \u00e9 o milho, que corresponde a 28% do valor amparado no \u00e2mbito do Proagro e 17% no PSR, seguida pelo trigo (21% no Proagro e 3% no PSR). Dessa maneira, embora o Proagro contemple seguros para o dobro de culturas em rela\u00e7\u00e3o ao PSR, ambos os programas apresentam alta concentra\u00e7\u00e3o do valor amparado nas tr\u00eas culturas predominantes, de modo que a diversidade n\u00e3o \u00e9 contemplada no valor segurado dos programas.<\/p>\n\n\n\n Figura 4. <\/strong>Distribui\u00e7\u00e3o do Valor Amparado das Principais Culturas Seguradas por Programa, 2019 a 2021<\/p>\n\n\n\n Fonte:<\/strong> CPI\/PUC-Rio com dados do BCB (Matriz de Dados do Proagro) e do MAPA (Atlas do Seguro Rural), 2022<\/em><\/p>\n\n\n\n A Figura 5a apresenta as al\u00edquotas efetivas, medidas pela raz\u00e3o entre os pr\u00eamios pagos pelo produtor (descontada a subven\u00e7\u00e3o) e a import\u00e2ncia segurada para o tri\u00eanio de 2019 a 2021. Vale notar que no Proagro e no Proagro Mais, as al\u00edquotas s\u00e3o determinadas a priori no Manual de Cr\u00e9dito Rural (MCR).[18]<\/a><\/sup> J\u00e1 no PSR, as al\u00edquotas s\u00e3o definidas pelas seguradoras e, portanto, n\u00e3o s\u00e3o estabelecidas a priori. Adicionalmente, a al\u00edquota efetiva paga pelo produtor depende das restri\u00e7\u00f5es criadas pelo Plano Trienal do Seguro Rural (PTSR)[19]<\/a><\/sup> do MAPA que determina (i) a dota\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria inicial para o programa e (ii) os limites subvencion\u00e1veis por atividade. Para que o c\u00e1lculo da taxa efetiva reflita um \u00fanico conjunto de regras, utiliza-se o per\u00edodo de 2019 a 2021.<\/p>\n\n\n\n Verifica-se que a al\u00edquota efetiva m\u00e9dia cobrada pelo PSR foi de 4,4% no per\u00edodo. J\u00e1 no Proagro Mais e no Proagro, os pr\u00eamios correspondem a 4% e 5,5% da import\u00e2ncia total segurada, respectivamente. Para soja e milho, as al\u00edquotas cobradas pelo PSR se situam em um ponto intermedi\u00e1rio entre o Proagro e o Proagro Mais. Como j\u00e1 era esperado, o Proagro Mais, destinado a pequenos produtores, apresenta as menores al\u00edquotas efetivas para todas as culturas.<\/p>\n\n\n\n A Figura 5b mostra os pr\u00eamios avaliados por \u00e1rea segurada. Constata-se que o pr\u00eamio por hectare \u00e9 maior no PSR. Entre 2019 e 2021, o pr\u00eamio por hectare foi de 170,5 no PSR, valor 24% maior do que o pr\u00eamio cobrado no Proagro e 4,7% maior do que no Proagro Mais.<\/p>\n\n\n\n Figura 5. <\/strong>Compara\u00e7\u00e3o de Al\u00edquotas Efetivas e Pr\u00eamio por \u00c1rea Segurada entre Proagro, Proagro Mais e PSR, 2019 a 2021<\/p>\n\n\n\n Fonte: <\/strong>CPI\/PUC-Rio com dados do BCB (Matriz de Dados do Proagro) e do MAPA (Atlas do Seguro Rural), 2022<\/em><\/p>\n\n\n\n Nessa se\u00e7\u00e3o, mostramos como os problemas de assimetria de informa\u00e7\u00e3o aparecem no Proagro e no PSR em fun\u00e7\u00e3o das regras de cada programa.<\/p>\n\n\n\n O problema de sele\u00e7\u00e3o adversa ocorre no momento da contrata\u00e7\u00e3o de ambos os seguros uma vez que as seguradoras n\u00e3o possuem todas as informa\u00e7\u00f5es sobre as caracter\u00edsticas dos produtores. No caso do Proagro, pela sua obrigatoriedade para o cr\u00e9dito de custeio do Pronaf e para empr\u00e9stimos de at\u00e9 R$ 335 mil com recursos controlados, a separa\u00e7\u00e3o de produtores que apresentam alto e baixo risco ocorre quando o agente financeiro decide pela concess\u00e3o do cr\u00e9dito rural. Produtores com perfil mais arriscado e que recebam cr\u00e9dito nessas condi\u00e7\u00f5es s\u00e3o obrigatoriamente inclu\u00eddos no Proagro. Al\u00e9m disso, mesmo para aqueles produtores que n\u00e3o est\u00e3o obrigados a contratar o seguro, as regras do Proagro geram poucos incentivos para que as seguradoras fa\u00e7am uma verifica\u00e7\u00e3o adequada dos potenciais benefici\u00e1rios. Isso ocorre porque, apesar das seguradoras serem respons\u00e1veis pela opera\u00e7\u00e3o do programa, elas n\u00e3o assumem os riscos do seguro, dado que, na ocorr\u00eancia de sinistros, o pagamento \u00e9 feito pelo Tesouro Nacional na forma de despesas obrigat\u00f3rias.<\/p>\n\n\n\n No caso do PSR, como o risco do seguro \u00e9 de responsabilidade das seguradoras, essas t\u00eam incentivos para realizar a verifica\u00e7\u00e3o pr\u00e9via dos benefici\u00e1rios e tentar distinguir os produtores que adotam pr\u00e1ticas mais arriscadas. Isso estimula as seguradoras a limitar a oferta de ap\u00f3lices e aumentar o valor dos pr\u00eamios visando selecionar produtores com menor risco. Ao oferecer uma subven\u00e7\u00e3o ao pr\u00eamio, o governo compensa parcialmente a restri\u00e7\u00e3o de oferta de seguros causada pela sele\u00e7\u00e3o adversa.<\/p>\n\n\n\n O problema de risco moral ocorre ap\u00f3s a contrata\u00e7\u00e3o do seguro, quando n\u00e3o h\u00e1 informa\u00e7\u00e3o completa sobre o empenho dos benefici\u00e1rios em suas atividades. Um produtor pode optar por realizar pr\u00e1ticas de manejo agr\u00edcola menos eficientes e, assim, aumentar o risco de sinistro. Tanto o Proagro quanto o PSR est\u00e3o sujeitos ao problema de risco moral e ambos possuem medidas para combat\u00ea-lo, como, por exemplo, a exig\u00eancia que os benefici\u00e1rios atuem em conformidade com as pr\u00e1ticas definidas pelo ZARC. O PSR prev\u00ea ainda vistorias de monitoramento para supervisionar a implanta\u00e7\u00e3o e o desenvolvimento da lavoura, o que n\u00e3o est\u00e1 previsto no Proagro. Entretanto, sem um sistema eficiente para avaliar e verificar as perdas, o risco moral persiste. <\/p>\n\n\n\n No PSR, as seguradoras possuem mais incentivos para monitorar o comportamento dos produtores de forma efetiva. Mesmo assim, desde 2015, o MAPA estabeleceu instrumentos para fiscalizar o comportamento das seguradoras e verificar se as informa\u00e7\u00f5es e dados das ap\u00f3lices emitidas com recursos subvencionados est\u00e3o corretos. A fiscaliza\u00e7\u00e3o \u00e9 feita por amostragem probabil\u00edstica selecionando opera\u00e7\u00f5es de 8 estratos diferentes de valor da subven\u00e7\u00e3o.[20]<\/a><\/sup><\/p>\n\n\n\n J\u00e1 no Proagro, como o risco do seguro \u00e9 assumido pelo governo, mas a responsabilidade de monitoramento \u00e9 das institui\u00e7\u00f5es financeiras, n\u00e3o h\u00e1 incentivos para que o monitoramento dos produtores ocorra de forma adequada. Mesmo porque o monitoramento \u00e9 custoso. Ademais, como o Proagro consiste em um seguro para o cr\u00e9dito de custeio, as institui\u00e7\u00f5es financeiras respons\u00e1veis pela verifica\u00e7\u00e3o e monitoramento do seguro s\u00e3o tamb\u00e9m as destinat\u00e1rias finais dos recursos do governo para as ap\u00f3lices sinistradas. Isso faz com que as regras do Proagro gerem incentivos para que as institui\u00e7\u00f5es financeiras superestimem as perdas efetivas. <\/p>\n\n\n\n Ap\u00f3s a ocorr\u00eancia de perdas, h\u00e1 outro problema de assimetria de informa\u00e7\u00e3o em ambos os programas. Os produtores det\u00eam a informa\u00e7\u00e3o da realiza\u00e7\u00e3o da produ\u00e7\u00e3o e comunicam as perdas aos agentes financeiros, que n\u00e3o observam se essas perdas ocorreram de fato ou n\u00e3o. Para tal, \u00e9 necess\u00e1rio enviar t\u00e9cnicos para apurar a ocorr\u00eancia dos sinistros, al\u00e9m de quantificar e caracterizar as perdas no campo. Pelo lado dos produtores, h\u00e1 incentivos para fraudes como a altera\u00e7\u00e3o das lavouras ou adultera\u00e7\u00e3o de notas fiscais,[21]<\/a><\/sup> aumentando o valor comunicado dos danos nas lavouras e inflacionando o valor das indeniza\u00e7\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n Assim como produtores e institui\u00e7\u00f5es financeiras, os peritos rurais s\u00e3o agentes do mercado de seguros que tamb\u00e9m est\u00e3o sujeitos a problemas de incentivo. Segundo relat\u00f3rio do MAPA, h\u00e1 uma car\u00eancia de profissionais capacitados para suprir a demanda crescente da atividade de seguros no Brasil. Al\u00e9m da falta de capacita\u00e7\u00e3o, os peritos enfrentam uma s\u00e9rie de adversidades no momento da per\u00edcia que v\u00e3o desde tentativas de fraude por parte dos produtores at\u00e9 oferta de propina, ass\u00e9dio moral e tentativa de agress\u00e3o.[22]<\/a><\/sup> Tais adversidades contribuem para o que os peritos tenham incentivos a aprovar irregularmente o pagamento de indeniza\u00e7\u00f5es, favorecendo produtores. Na tentativa de mitigar esses problemas, o PSR tem estimulado a capacita\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica dos peritos, como \u00e9 poss\u00edvel observar no quadro a seguir.<\/p>\n\n\n\n QUADRO 1. PERITO RURAL Dessa forma, o Proagro parece sofrer com mais problemas de assimetria de informa\u00e7\u00e3o e de incentivos do que o PSR. As diretrizes de funcionamento do programa, como a obrigatoriedade de contrata\u00e7\u00e3o por parte dos produtores e a responsabilidade das seguradoras na verifica\u00e7\u00e3o dos sinistros, criam problemas de incentivos adicionais \u00e0queles que j\u00e1 s\u00e3o observados em qualquer mercado de seguros. A se\u00e7\u00e3o a seguir mostra como esses problemas impactam o volume de sinistros e os custos de ambos os programas.<\/p>\n\n\n\n A Tabela 1 indica que o PSR parece atuar de forma mais eficaz do que o Proagro. Nos primeiros dois blocos, s\u00e3o comparados os sinistros dos seguros nos diferentes programas. Em m\u00e9dia, no per\u00edodo de 2019 a 2021, a propor\u00e7\u00e3o de ap\u00f3lices que apresentaram sinistro foi de 19,3% no PSR, 28,2% no Proagro e 28,3% no Proagro Mais. Analisando somente a cultura da Soja, 14,6% das ap\u00f3lices do PSR sofreram sinistros, enquanto 30,0% e 27,7% das ap\u00f3lices do Proagro e do Proagro Mais tiveram sinistros deferidos, respectivamente. Essas diferen\u00e7as na propor\u00e7\u00e3o dos sinistros persistem quando analisamos a propor\u00e7\u00e3o das ap\u00f3lices com sinistro em termos de valor contratado. No PSR, o valor das ap\u00f3lices sinistradas representa em m\u00e9dia 5,4% da import\u00e2ncia total dos contratos. J\u00e1 no Proagro e no Proagro Mais esse valor sobe para 17,9% e 21,8%, respectivamente.<\/p>\n\n\n\n O \u00faltimo bloco da Tabela 1 mostra que as diferen\u00e7as entre PSR e Proagro tamb\u00e9m s\u00e3o marcantes quando se analisa a cobertura efetiva dos programas. O valor da indeniza\u00e7\u00e3o corresponde a uma parcela muito maior do valor total dos contratos com sinistros no Proagro do que no PSR. As indeniza\u00e7\u00f5es do Proagro e do Proagro Mais cobrem, em m\u00e9dia, 61,1% e 68,5% do valor dos contratos com sinistros. No PSR, a cobertura efetiva m\u00e9dia cai para 32,2%.<\/p>\n\n\n\n Tabela 1. <\/strong>Compara\u00e7\u00e3o de Sinistros e Cobertura entre Proagro, Proagro Mais e PSR, 2019 a 2021<\/p>\n\n\n\n *Culturas selecionadas representam, no per\u00edodo de 2019 a 2021, cerca de 83% do n\u00famero de contratos do Proagro, 75% do n\u00famero de contratos do Proagro Mais e 83% do n\u00famero de contratos do PSR.<\/em><\/p>\n\n\n\n Nota:<\/strong> Para calcular as vari\u00e1veis para Proagro e Proagro Mais: n\u00famero e valor de sinistros correspondem a quantidade e valor dos contratos com cobertura deferida. As diferen\u00e7as em termos de sinistros e cobertura do Proagro e do PSR, apresentadas na Tabela 1, parecem ser relacionadas aos incentivos e \u00e0 capacidade de monitoramento dos programas. O desenho de funcionamento do Proagro d\u00e1 margem para uma s\u00e9rie de problemas de informa\u00e7\u00e3o assim\u00e9trica, tais como dificuldades em garantir que as institui\u00e7\u00f5es financeiras fa\u00e7am uma verifica\u00e7\u00e3o pr\u00e9via adequada dos potenciais benefici\u00e1rios e de fiscalizar a ocorr\u00eancia efetiva de perdas no caso de sinistros. J\u00e1 o desenho de funcionamento do PSR resolve parcialmente alguns problemas de assimetria de informa\u00e7\u00e3o. Nesse programa, por exemplo, as seguradoras t\u00eam incentivos para fazer a sele\u00e7\u00e3o dos benefici\u00e1rios de seguro e a verifica\u00e7\u00e3o das perdas de forma apropriada.<\/p>\n\n\n\n A Figura 6 compara a taxa de sinistralidade de ambos os programas e exibe os quartis dessa taxa para os munic\u00edpios brasileiros no ano de 2021.[26]<\/a><\/sup> A taxa de sinistralidade \u00e9 definida pela raz\u00e3o entre o n\u00famero de sinistros deferidos sobre o n\u00famero de ap\u00f3lices contratadas em cada munic\u00edpio, por programa. Os mapas mostram que, apesar de terem diferen\u00e7as significativas em suas coberturas geogr\u00e1ficas, a maioria dos sinistros dos programas em 2021 est\u00e1 concentrada na regi\u00e3o Sul do pa\u00eds. Al\u00e9m disso, embora o PSR apresente mais munic\u00edpios com sinistros do que o Proagro, a taxa de sinistralidade dos munic\u00edpios do PSR \u00e9 menor. No PSR, 50% dos munic\u00edpios com sinistros tinham taxa de sinistralidade at\u00e9 18%, enquanto o n\u00famero correspondente no Proagro foi at\u00e9 28%.<\/p>\n\n\n\n Figura 6.<\/strong> Quartis da Taxa de Sinistralidade do Proagro e do PSR nos Munic\u00edpios Brasileiros, 2021<\/p>\n\n\n\n Nota:<\/strong>Taxa de sinistralidade corresponde \u00e0 raz\u00e3o entre o n\u00famero de contratos com sinistro deferido e o n\u00famero de ap\u00f3lices de cada programa. \u00c1reas em branco dos mapas correspondem aos munic\u00edpios que n\u00e3o possu\u00edam ap\u00f3lices de seguro do Proagro ou do PSR, respectivamente. Os valores de sinistros exibidos na Tabela 1 e na Figura 6 no \u00e2mbito do Proagro podem ser atribu\u00eddos, em parte, \u00e0 alta observada nos contratos com comunica\u00e7\u00e3o de perda nos \u00faltimos tr\u00eas anos, que ocorreram devido \u00e0s secas registradas na regi\u00e3o Centro-Sul do pa\u00eds.[27]<\/a><\/sup> A Figura 7 mostra a evolu\u00e7\u00e3o da comunica\u00e7\u00e3o de perdas, dos sinistros deferidos e dos pr\u00eamios do Proagro na \u00faltima d\u00e9cada. O valor amparado em contratos com comunica\u00e7\u00e3o de perdas subiu de R$ 1,8 bilh\u00e3o em 2013 para R$ 9,1 bilh\u00f5es em 2021. Como consequ\u00eancia, o valor das indeniza\u00e7\u00f5es tamb\u00e9m cresceu: de R$ 0,8 bilh\u00e3o em 2013 para R$ 5,8 bilh\u00f5es em 2021.<\/p>\n\n\n\n No entanto, o valor do adicional do Proagro, equivalente ao pr\u00eamio pago pelos produtores, n\u00e3o acompanhou esse aumento. Enquanto a cobertura deferida aumentou em sete vezes no per\u00edodo, o adicional do Proagro teve um aumento modesto desde 2013, variando de R$ 390 milh\u00f5es para R$ 852 milh\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n Figura 7. <\/strong>Evolu\u00e7\u00e3o do Valor Adicional, dos Sinistros Deferidos e do Valor Amparado em Contratos com Comunica\u00e7\u00e3o de Perda do Proagro, 2013 a 2021<\/p>\n\n\n\n Nota:<\/strong> Valores a pre\u00e7os de dezembro de 2021 (infla\u00e7\u00e3o ajustada pelo IPCA). Valores de 2016 estimados a partir da m\u00e9dia dos valores entre 2015 e 2017. Os valores referentes a 2016 na Matriz de Dados do Proagro estavam discrepantes com os valores dos Relat\u00f3rios Circunstanciados do Proagro, publicados pelo BCB. O descompasso entre a evolu\u00e7\u00e3o do adicional e da cobertura deferida se reflete nas contas do Proagro, como mostra a Figura 8a. Mesmo com o aumento no volume de pr\u00eamios, o Proagro demanda uma quantidade cada vez maior de repasses da Uni\u00e3o para cobrir as despesas provenientes do aumento da sinistralidade dos \u00faltimos anos.<\/p>\n\n\n\n Figura 8.<\/strong> Evolu\u00e7\u00e3o das Receitas e Despesas do Proagro e do PSR, 2017 a 2021<\/p>\n\n\n\n Nota:<\/strong> Receitas incluem: Receitas de Contribui\u00e7\u00e3o, Receitas com Juros, Provis\u00f5es L\u00edquidas e Outras Receitas (excluindo Repasses da Uni\u00e3o). Despesas incluem: Despesa de Benef\u00edcios, Servi\u00e7o de Comprova\u00e7\u00e3o de Perdas, Remunera\u00e7\u00e3o dos Agentes, Despesas com Juros, Provis\u00f5es L\u00edquidas, Taxa de Administra\u00e7\u00e3o e Outras Despesas. As despesas do Proagro em 2021 diferem dos R$ 5,8 bilh\u00f5es de sinistros deferidos porque os valores neste gr\u00e1fico se referem apenas \u00e0s despesas pagas no exerc\u00edcio de 2021. Valores a pre\u00e7os de dezembro de 2021 (infla\u00e7\u00e3o ajustada pelo IPCA). O PSR, por outro lado, observa um incremento no pr\u00eamio pago pelos produtores, devido ao aumento das ap\u00f3lices nos \u00faltimos anos, como mostra a Figura 8b. Embora a subven\u00e7\u00e3o federal tamb\u00e9m tenha aumentado, o montante de pr\u00eamios pagos pelos produtores cresceu a uma velocidade muito maior, o que indica que o seguro rural est\u00e1 adquirindo uma independ\u00eancia maior do programa. Al\u00e9m disso, apesar de o PSR tamb\u00e9m registrar um aumento no n\u00famero de indeniza\u00e7\u00f5es entre 2019 e 2021, este aumento foi acompanhado pelo aumento dos pr\u00eamios, que superaram as indeniza\u00e7\u00f5es na maior parte dos anos. Nesse sentido, o saldo do PSR, capturado pelas institui\u00e7\u00f5es financeiras que operam o seguro rural, \u00e9 positivo.<\/p>\n\n\n\n Nota:<\/strong> Pr\u00eamio pago pelo produtor equivale ao valor do pr\u00eamio do seguro subtra\u00eddo da subven\u00e7\u00e3o federal. Valores n\u00e3o incluem outras receitas ou despesas do programa, como gastos com servi\u00e7o de comprova\u00e7\u00e3o de perdas e remunera\u00e7\u00e3o dos agentes. Valores a pre\u00e7os de dezembro de 2021 (infla\u00e7\u00e3o ajustada pelo IPCA). A an\u00e1lise dos dados apresentados nesse trabalho mostra que o desenho de uma das principais e mais antigas pol\u00edticas p\u00fablicas de seguro rural no Brasil, o Proagro, gera incentivos que reduzem a efici\u00eancia na aplica\u00e7\u00e3o dos recursos p\u00fablicos. Contrastando as regras e o desempenho do Proagro e do PSR, evidencia-se que as inefici\u00eancias do Proagro est\u00e3o em grande parte relacionadas \u00e0 separa\u00e7\u00e3o entre o respons\u00e1vel por assumir o risco do seguro (o governo) dos respons\u00e1veis por operacionalizar o programa (as institui\u00e7\u00f5es financeiras).<\/p>\n\n\n\n No Proagro, as institui\u00e7\u00f5es financeiras n\u00e3o t\u00eam incentivos para fazer a verifica\u00e7\u00e3o e o monitoramento adequados dos benefici\u00e1rios. Em consequ\u00eancia, a propor\u00e7\u00e3o dos sinistros sobre a \u00e1rea e o valor total das ap\u00f3lices \u00e9 muito superior no Proagro em compara\u00e7\u00e3o com o PSR. Como o Proagro apresenta pr\u00eamios inferiores e razoavelmente pr\u00f3ximos aos do PSR, ocorre uma deteriora\u00e7\u00e3o importante das contas do programa. <\/p>\n\n\n\n Outros problemas de incentivo tamb\u00e9m devem ser considerados na formula\u00e7\u00e3o das pol\u00edticas do Proagro e do PSR. As pol\u00edticas de seguro devem ser desenhadas para que estimulem produtores a utilizarem t\u00e9cnicas produtivas que reduzam os riscos de sinistros. Al\u00e9m disso, \u00e9 preciso incentivar peritos a verificarem os sinistros de maneira leg\u00edtima. Atualmente, algumas medidas j\u00e1 caminham nessa dire\u00e7\u00e3o. Tanto o Proagro quanto o PSR exigem que os seus benefici\u00e1rios produzam em conformidade com o ZARC, o que contribui para a redu\u00e7\u00e3o dos riscos de sinistros. Al\u00e9m disso, o MAPA tem incentivado investimentos em capacita\u00e7\u00e3o dos peritos rurais, buscando uma melhoria na qualidade da verifica\u00e7\u00e3o dos sinistros.<\/p>\n\n\n\n Medidas adicionais podem contribuir para a mitiga\u00e7\u00e3o dos riscos associados a problemas de incentivo. Por exemplo, algumas t\u00e9cnicas de manejo de solos resultam em melhora significativa na din\u00e2mica do solo e na disponibilidade h\u00eddrica da cultura, diminuindo riscos clim\u00e1ticos. Incluir crit\u00e9rios de manejo nos ZARC reduziria o risco moral por parte dos produtores. Outro exemplo de medida para restringir a assimetria de informa\u00e7\u00e3o \u00e9 a introdu\u00e7\u00e3o do seguro param\u00e9trico, uma forma de verifica\u00e7\u00e3o dos sinistros mais precisa com menores custos de transa\u00e7\u00e3o.[29]<\/a> <\/sup><\/p>\n\n\n\n QUADRO 2. SEGURO PARAM\u00c9TRICO Uma migra\u00e7\u00e3o dos recursos da pol\u00edtica de seguro rural para o PSR atenuaria alguns problemas de informa\u00e7\u00e3o destacados nesse trabalho. H\u00e1 uma interse\u00e7\u00e3o grande entre os dois programas em termos das principais culturas seguradas e munic\u00edpios atendidos. Mas outros desafios persistem.<\/p>\n\n\n\n A parte or\u00e7ament\u00e1ria do PSR traz um componente de incerteza. Como o volume de recursos destinado para subvencionar ap\u00f3lices \u00e9 determinado por decreto, o or\u00e7amento do PSR pode sofrer contingenciamento, comprometendo a sua execu\u00e7\u00e3o e gerando inseguran\u00e7a para os produtores quanto \u00e0 garantia de acesso aos subs\u00eddios para pagar os pr\u00eamios de seguro. <\/p>\n\n\n\n Adicionalmente, como a tomada de decis\u00e3o sobre a subven\u00e7\u00e3o \u00e9 feita por ordem de chegada da ap\u00f3lice no MAPA, as seguradoras t\u00eam margem para selecionar as ap\u00f3lices que preferem para o envio. Isso pode fazer com que as seguradoras sejam estimuladas a escolher os produtores com maior capacidade de pagamento para a subven\u00e7\u00e3o podendo, com isso, oferecer ap\u00f3lices por um pr\u00eamio maior. Em consequ\u00eancia, uma parcela do recurso originalmente destinado aos produtores seria apropriada pelas seguradoras.<\/p>\n\n\n\n Al\u00e9m disso, a decis\u00e3o sobre a subven\u00e7\u00e3o ocorre ap\u00f3s a contrata\u00e7\u00e3o da ap\u00f3lice, portanto, os produtores n\u00e3o sabem de antem\u00e3o se obter\u00e3o o subs\u00eddio. Consequentemente, diante da incerteza do valor do pr\u00eamio a ser pago, produtores de pequeno porte, com maiores restri\u00e7\u00f5es financeiras, podem ser desestimulados a contratar um seguro rural. Portanto, estabelecer uma regra de avalia\u00e7\u00e3o das ap\u00f3lices que d\u00ea maior previsibilidade da obten\u00e7\u00e3o dos subs\u00eddios para os produtores e mais transpar\u00eancia a respeito da ordem do envio das ap\u00f3lices ao MAPA pode induzir melhorias no programa e aprimorar a efici\u00eancia do gasto p\u00fablico.<\/strong><\/p>\n\n\n\n Para contemplar efetivamente os pequenos produtores, \u00e9 preciso criar mecanismos que os priorizem para al\u00e9m do Proagro.<\/strong> Em certa medida, o MAPA j\u00e1 vem expandindo o alcance do PSR a partir da amplia\u00e7\u00e3o do or\u00e7amento anual do programa e, tamb\u00e9m, da execu\u00e7\u00e3o de um projeto-piloto do PSR para opera\u00e7\u00f5es enquadradas no Pronaf em 2020. Finalmente, \u00e9 necess\u00e1rio adequar as regras atuais do PSR para que o programa contemple uma maior diversidade de culturas e munic\u00edpios em regi\u00f5es onde o Proagro ainda \u00e9 mais presente.<\/strong> Embora o governo tenha anunciado uma pol\u00edtica para destinar recursos exclusivos para as regi\u00f5es Norte e Nordeste,[31]<\/a><\/sup> o n\u00famero de ap\u00f3lices do PSR em 2021 nas duas regi\u00f5es n\u00e3o chegava a 3% do total de ap\u00f3lices subvencionadas pelo programa.<\/p>\n\n\n\n A atual subven\u00e7\u00e3o do PSR com uso de recursos p\u00fablicos \u00e9 justific\u00e1vel do ponto de vista de indu\u00e7\u00e3o do crescimento do sistema de seguros rural. Uma vez estabelecido esse sistema, h\u00e1 ganhos de efici\u00eancia associados \u00e0 redu\u00e7\u00e3o dos riscos relacionados com eventos adversos, e \u00e0 garantia da oferta de bens essenciais, gerando um retorno \u00e0 sociedade na forma de maior previsibilidade do mercado aliment\u00edcio e de gr\u00e3os. <\/p>\n\n\n\n No entanto, como evidenciado neste trabalho, o PSR passou por um crescimento expressivo nos \u00faltimos anos, confirmando um desenvolvimento do mercado de seguros rurais no Brasil e possivelmente uma maior autonomia desse mercado. Nesse sentido, a manuten\u00e7\u00e3o da subven\u00e7\u00e3o do PSR deve buscar, tamb\u00e9m, induzir transforma\u00e7\u00f5es positivas no setor rural brasileiro como, por exemplo, estimular a produtividade do setor e criar as bases para uma agropecu\u00e1ria mais sustent\u00e1vel. Direcionar recursos do PSR e do Proagro para produtores que utilizem pr\u00e1ticas agropecu\u00e1rias mais sustent\u00e1veis, contribuir\u00e1, em \u00faltima inst\u00e2ncia, para uma redu\u00e7\u00e3o do risco na agropecu\u00e1ria.<\/strong><\/p>\n\n\n\n As autoras gostariam de agradecer Arthur Coelho pelo suporte para pesquisa, Juliano Assun\u00e7\u00e3o, Wagner Oliveira, Leila Harfuch e Gustavo Dantas pelos coment\u00e1rios, Natalie Hoover El Rashidy e Giovanna de Miranda pelo trabalho de revis\u00e3o e edi\u00e7\u00e3o de texto e Julia Berry e Meyrele Nascimento pelo trabalho de design gr\u00e1fico. As autoras tamb\u00e9m agradecem ao Banco Central e Agroicone pelas valiosas discuss\u00f5es.<\/em><\/p>\n\n\n\n [1]<\/a> De acordo com a Ag\u00eancia de Prote\u00e7\u00e3o Ambiental dos Estados Unidos (United States Environmental Protection Agency \u2013 EPA), oito dos dez anos mais quentes j\u00e1 registrados ocorreram desde 1998. bit.ly\/3Agqzda<\/a>.<\/p>\n\n\n\n [2]<\/a> Valores a pre\u00e7os de dezembro de 2021 (infla\u00e7\u00e3o ajustada pelo IPCA).<\/p>\n\n\n\n [3]<\/a> Rothschild, Michael, e Joseph Stiglitz. \u201cEquilibrium in Competitive Insurance Markets: An Essay on the Economics of Imperfect Information\u201d. The Quarterly Journal of Economics<\/em> 90, n\u00ba. 4 (1976): 629-649. bit.ly\/3QPA0WX<\/a>.<\/p>\n\n\n\n [4]<\/a> Bester, H. \u201cScreening vs Rationing in Credit Markets with Imperfect Information\u201d. American Economic Review<\/em> 75, n\u00ba. 4 (1985): 850\u2013855. bit.ly\/3tRXuk1<\/a>.<\/p>\n\n\n\n [5]<\/a> Broecker, T. \u201cCredit Worthiness Tests and Interbank Competition\u201d. Econometrica<\/em> 58, n\u00ba. 2 (1990): 429\u2013452. bit.ly\/39NSupO<\/a>.<\/p>\n\n\n\n [6]<\/a> Stiglitz, Joseph. \u201cRisk, Incentives and Insurance: The Pure Theory of Moral Hazard\u201d. The Geneva Papers on Risk and Insurance<\/em> 8, n\u00ba. 26 (1983): 4-33. bit.ly\/3OmLkbd<\/a>.<\/p>\n\n\n\n [7]<\/a> Holmstrom, B., e J. Tirole. \u201cFinancial Intermediation, Loanable Funds, and the Real Sector\u201d. Quarterly Journal of Economics<\/em> 112, n\u00ba. 3 (1997): 663\u2013691. bit.ly\/3tVFrte<\/a>.<\/p>\n\n\n\n [8]<\/a> Townsend, Robert M. \u201cOptimal Contracts and Competitive Markets with Costly State Verification\u201d. Journal of Economic Theory<\/em> 21, n\u00ba. 2 (1979): 265-293. bit.ly\/3tXKb1G<\/a>.<\/p>\n\n\n\n [9]<\/a> H\u00e1 uma s\u00e9rie de \u00edndices e outras aplica\u00e7\u00f5es mais complexas que podem ser utilizadas no contexto do seguro param\u00e9trico. Uma alternativa \u00e9 utilizar um gatilho vari\u00e1vel para definir o desembolso de seguros (por exemplo, usar o desvio de chuvas em rela\u00e7\u00e3o a uma trajet\u00f3ria de refer\u00eancia). Outra alternativa \u00e9 basear o \u00edndice do seguro param\u00e9trico nas perdas totais, estimadas por um terceiro, para um determinado evento e setor.<\/p>\n\n\n\n [10]<\/a> Para maiores detalhes, consultar o Quadro 2: Seguro Param\u00e9trico.<\/p>\n\n\n\n [11]<\/a> Os repasses da Uni\u00e3o s\u00e3o reconhecidos no resultado do Proagro no momento da libera\u00e7\u00e3o dos recursos pelo Tesouro Nacional. A contabilidade do programa observa o regime de compet\u00eancia, de modo que podem ocorrer descasamentos temporais decorrentes do registro das provis\u00f5es, cujos pagamentos s\u00e3o efetuados posteriormente no momento do repasse dos recursos do Tesouro Nacional. (BCB. Programa de Garantia da Atividade Agropecu\u00e1ria \u2013 Proagro \u2013 Demonstra\u00e7\u00f5es Financeiras<\/em>. 2022. bit.ly\/3QM6Es7<\/a>)<\/em>.<\/p>\n\n\n\n [12]<\/a> A Pol\u00edtica de Garantia de Pre\u00e7os M\u00ednimos (PGPM), uma pol\u00edtica que visa corrigir distor\u00e7\u00f5es de pre\u00e7os aos produtores, n\u00e3o realiza pagamentos desde 2019, devido \u00e0 alta do c\u00e2mbio (MAPA. Apoio Governamental<\/em>. 2022. bit.ly\/3O2otkf<\/a>).<\/p>\n\n\n\n [13]<\/a> Mais informa\u00e7\u00f5es sobre o ZARC podem ser encontradas em bit.ly\/3OD9Mor<\/a> e bit.ly\/3xYdxOO<\/a>.<\/p>\n\n\n\n [14]<\/a> Dados obtidos na Matriz de Dados do Proagro (BCB) em: bit.ly\/3QoklNK<\/a>.<\/p>\n\n\n\n [15]<\/a> Os grupos de atividade s\u00e3o: (i) gr\u00e3os (separado em soja e demais culturas); (ii) frutas, oler\u00edcolas, caf\u00e9 e cana-de-a\u00e7ucar; (iii) florestas; (iv) pecu\u00e1ria e (v) aquicultura. A tabela com os limites subvencion\u00e1veis pode ser encontrada em: bit.ly\/3HXhx6I<\/a>.<\/p>\n\n\n\n [16]<\/a> Dados produzidos pelo MAPA e disponibilizados em: bit.ly\/3Q7Imsz<\/a>.<\/p>\n\n\n\n [17]<\/a> Assun\u00e7\u00e3o, Juliano e Priscila Souza. Gerenciamento de Risco na Agricultura Brasileira: Instrumentos, Pol\u00edticas P\u00fablicas e Perspectivas<\/em>. Climate Policy Initiative, 2020. bit.ly\/3OcEvJm<\/a>.<\/p>\n\n\n\n [18]<\/a> A Resolu\u00e7\u00e3o BCB n\u00ba 4.528 de 2016 implementou a diferencia\u00e7\u00e3o de al\u00edquotas por cultura (bit.ly\/3b519o0<\/a>). At\u00e9 o final de 2016, as al\u00edquotas do Proagro n\u00e3o eram diferenciadas por tipo de cultura e seguiam a seguinte estrutura: (i) 2% para lavouras irrigadas em qualquer regi\u00e3o e para empreendimentos de sequeiro vinculados ao Pronaf e situados no semi\u00e1rido da \u00e1rea de influ\u00eancia da Superintend\u00eancia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene); (ii) 3% para os empreendimentos de sequeiro, n\u00e3o zoneados, vinculados ao Pronaf e para os n\u00e3o vinculados ao Pronaf situados no semi\u00e1rido da \u00e1rea de influ\u00eancia da Sudene; (iii) 4% para os demais empreendimentos de sequeiro. Desde que implementadas as al\u00edquotas diferenciadas por culturas, elas permaneceram est\u00e1veis ou aumentaram alguns pontos percentuais (por volta de 1 p.p. a 3 p.p.) por cultura.<\/p>\n\n\n\n [19]<\/a> Plano Trienal do Seguro Rural \u2013 PTSR, de 2019 a 2021. bit.ly\/3n9GyC9<\/a>.<\/p>\n\n\n\n [20]<\/a> Secretaria de Pol\u00edtica Agr\u00edcola \u2013 Comit\u00ea Gestor Interministerial do Seguro Rural. Resolu\u00e7\u00e3o n\u00ba. 40 de 18 de novembro de 2015<\/em>. Di\u00e1rio Oficial da Uni\u00e3o, n\u00ba 221, 1, 5. 2015 bit.ly\/3n1rEgS<\/a>. <\/p>\n\n\n\n [21]<\/a> Tribunal de Contas da Uni\u00e3o (TCU). Auditoria Operacional no Programa de Garantia da Atividade Agropecu\u00e1ria (Proagro) e no Zoneamento Agr\u00edcola do Risco Clim\u00e1tico<\/em> (ZARC). 2013. bit.ly\/3OwaB2c<\/a>. <\/p>\n\n\n\n [22]<\/a> Secretaria de Pol\u00edtica Agr\u00edcola, Minist\u00e9rio da Agricultura, Pecu\u00e1ria e Abastecimento. Requisitos B\u00e1sicos para Capacita\u00e7\u00e3o de Peritos Rurais<\/em>. Bras\u00edlia: AECS, 2020. bit.ly\/39gKUDW<\/a>.<\/p>\n\n\n\n [23]<\/a> O manual de requisitos b\u00e1sicos para capacita\u00e7\u00e3o de peritos rurais descreve as vistorias pr\u00e9vias e de monitoramento: MAPA. Requisitos B\u00e1sicos para Capacita\u00e7\u00e3o de Peritos Rurais<\/em>. Vol. 1. Bras\u00edlia: AECS, 2020, p. 16. 12 de julho de 2022. bit.ly\/39gKUDW<\/a>.<\/p>\n\n\n\n [24]<\/a> Res. MAPA n\u00ba 77 de 2020 bit.ly\/3b7zbIp<\/a> e Res. MAPA n\u00ba 89 de 2021 bit.ly\/3O6kQe4<\/a>.<\/p>\n\n\n\n [25]<\/a> Res. CMN n\u00ba 4.418 de 2015 bit.ly\/3OarVtX<\/a>, revogada pela Res. CMN n\u00ba 4.903 de 2021 bit.ly\/3yyTrLc<\/a>.<\/p>\n\n\n\n [26]<\/a> Embora o ano de 2021 tenha tido um n\u00famero maior de sinistros em rela\u00e7\u00e3o aos demais anos, os sinistros do Proagro s\u00e3o sempre mais altos que o do PSR.<\/p>\n\n\n\n [27]<\/a> Monitor de Secas da Ag\u00eancia Nacional de \u00c1guas. 12 de julho de 2022. bit.ly\/3Ny0WY4<\/a>.<\/p>\n\n\n\n
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1. PSR cresce significativamente, enquanto o Proagro perde espa\u00e7o<\/strong>
\u2022 Ap\u00f3lices de seguro rural subvencionadas pelo PSR saltaram de 102,6 mil para 213,8 mil entre 2013 e 2021, com crescimento do valor segurado de R$ 22,4 bilh\u00f5es para R$ 67 bilh\u00f5es. J\u00e1 o n\u00famero de contratos do Proagro caiu de 466,9 mil para 284,3 mil nesse per\u00edodo, mas o valor amparado se manteve relativamente est\u00e1vel, em torno dos R$ 17 bilh\u00f5es.[2]<\/sup><\/a>
\u2022 Em 2021, o PSR passou a atender a um n\u00famero maior de munic\u00edpios do que o Proagro (3.311 munic\u00edpios contra 3.352, respectivamente). Ainda h\u00e1 diferen\u00e7as na distribui\u00e7\u00e3o geogr\u00e1fica, com o PSR mais presente no Centro-Oeste e o Proagro no Nordeste.
\u2022 Os dois programas est\u00e3o altamente concentrados em soja, milho e trigo, que representam cerca de 80% do valor amparado em ambos os casos.
2. Assimetrias de informa\u00e7\u00e3o causam problemas mais graves no Proagro<\/strong>
\u2022 Como a Uni\u00e3o assume os riscos no Proagro, h\u00e1 incentivos para que produtores empenhem menos esfor\u00e7os, peritos atestem mais perdas e seguradoras superestimem sinistros.
\u2022 No PSR, o risco \u00e9 assumido pelas seguradoras, gerando incentivos para que as seguradoras selecionem os produtores e monitorem suas atividades.
3. Distor\u00e7\u00f5es de incentivos parecem ocasionar mais sinistros no Proagro<\/strong>
\u2022 No Proagro, mais de 28% das ap\u00f3lices tiveram sinistros deferidos entre 2019 e 2021, enquanto no PSR essa propor\u00e7\u00e3o foi de 19%. Em valor, os sinistros deferidos representaram 22%, 18% e 5,4% dos valores segurados no Proagro Mais, no Proagro e no PSR, respectivamente.
\u2022 A cobertura efetiva do seguro – isto \u00e9, o valor da indeniza\u00e7\u00e3o sobre o valor amparado dos sinistros deferidos \u2013 \u00e9 de 68% no Proagro Mais, 61% no Proagro e de 32% no PSR.
4. Maior sinistralidade implica maiores custos para o governo
<\/strong>\u2022 No Proagro, o crescimento da demanda de recursos do Tesouro Nacional para o pagamento de indeniza\u00e7\u00f5es supera o aumento na arrecada\u00e7\u00e3o do programa. Entre 2017 e 2021, as despesas com indeniza\u00e7\u00f5es quadruplicaram, passando de R$ 1,3 bilh\u00e3o para R$ 5,8 bilh\u00f5es.
\u2022 As al\u00edquotas cobradas no Proagro e PSR n\u00e3o s\u00e3o t\u00e3o diferentes, variando entre 1 e 2 pontos percentuais por cultura. O pr\u00eamio pago por \u00e1rea segurada, entretanto, \u00e9 maior no PSR do que no Proagro: R$ 170\/hectare contra R$ 163 no Proagro Mais e R$ 137 no Proagro Tradicional.
\u2022 A arrecada\u00e7\u00e3o do PSR cresceu nos \u00faltimos anos devido a uma expans\u00e3o mais acelerada do volume de ap\u00f3lices em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 subven\u00e7\u00e3o. A raz\u00e3o do total de subven\u00e7\u00e3o sobre o pr\u00eamio pago pelos produtores era de 0,74 em 2017 e caiu para 0,38 em 2021.
5. Apesar da menor sinistralidade, desafio do PSR \u00e9 atender os produtores de menor porte<\/strong>
\u2022 O p\u00fablico-alvo do Proagro \u00e9 composto por pequenos e m\u00e9dios produtores rurais, que o PSR n\u00e3o atende na mesma escala.
\u2022 Um projeto piloto do PSR para opera\u00e7\u00f5es enquadradas no Pronaf em 2020 revela que o programa tamb\u00e9m pode atender aos pequenos produtores de forma adequada.
<\/p>\n\n\n\n
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\u2022 Melhorar a verifica\u00e7\u00e3o dos sinistros e investir na capacita\u00e7\u00e3o dos peritos pode reduzir a aprova\u00e7\u00e3o irregular do pagamento de indeniza\u00e7\u00f5es no Proagro. A parametriza\u00e7\u00e3o (com dados de temperatura e chuva e imagens de sat\u00e9lite) pode amenizar as dificuldades de atua\u00e7\u00e3o dos peritos.
\u2022 A produ\u00e7\u00e3o em conformidade com o Zoneamento Agr\u00edcola de Risco Clim\u00e1tico (ZARC) reduz os riscos associados \u00e0s pr\u00e1ticas agr\u00edcolas dos produtores segurados. O ZARC pode ser aperfei\u00e7oado para incluir crit\u00e9rios de manejo, conforme anunciado no \u00faltimo Plano Safra.
\u2022 A migra\u00e7\u00e3o dos recursos do Proagro para o PSR estaria alinhada com o crescimento recente do PSR e atenuaria alguns dos problemas de efici\u00eancia do gasto p\u00fablico no Proagro. Por\u00e9m, desafios persistem no PSR.
\u2022 As regras atuais do PSR devem permitir que o programa contemple uma maior diversidade de culturas e atenda munic\u00edpios em regi\u00f5es em que est\u00e1 pouco presente.
\u2022 O PSR deve direcionar recursos para pequenos produtores, que t\u00eam maior dificuldade de acesso a instrumentos de gerenciamento de risco e hoje s\u00e3o atendidos em sua maioria pelo Proagro.
\u2022 Uma maior previsibilidade na obten\u00e7\u00e3o dos subs\u00eddios do PSR para os produtores e mais transpar\u00eancia a respeito da ordem do envio das ap\u00f3lices ao Minist\u00e9rio da Agricultura, Pecu\u00e1ria e Abastecimento (MAPA) pode estimular a demanda por seguro rural.
\u2022 O Proagro e o PSR, por utilizarem recursos p\u00fablicos, devem buscar promover a moderniza\u00e7\u00e3o do setor rural brasileiro, estimulando o aumento de produtividade, a ado\u00e7\u00e3o de novas tecnologias e melhores pr\u00e1ticas agr\u00edcolas, de forma a estimular uma agropecu\u00e1ria mais sustent\u00e1vel.<\/p>\n\n\n\nINFORMA\u00c7\u00c3O ASSIM\u00c9TRICA NO SEGURO RURAL<\/h3>\n\n\n\n
PROGRAMAS DE GERENCIAMENTO DE RISCO AGROPECU\u00c1RIO NO BRASIL<\/h2>\n\n\n\n
![\"\"](\"https:\/\/www.climatepolicyinitiative.org\/wp-content\/uploads\/2022\/07\/FIG01.png\")
<\/p>\n\n\n\nPROAGRO<\/h3>\n\n\n\n
PROGRAMA DE SUBVEN\u00c7\u00c3O AO PR\u00caMIO DO SEGURO RURAL<\/h3>\n\n\n\n
COMPARA\u00c7\u00c3O DOS PROGRAMAS<\/h2>\n\n\n\n
![\"\"](\"https:\/\/www.climatepolicyinitiative.org\/wp-content\/uploads\/2022\/07\/FIG02-PT.png\")
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Fonte:<\/strong> CPI\/PUC-Rio com dados do BCB (Matriz de Dados do Proagro) e do MAPA (Atlas do Seguro Rural), 2022<\/em><\/p>\n\n\n\n![\"\"](\"https:\/\/www.climatepolicyinitiative.org\/wp-content\/uploads\/2022\/07\/FIG03.png\")
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Fonte: <\/strong>CPI\/PUC-Rio com dados do BCB (Matriz de Dados do Proagro) e do MAPA (Atlas do Seguro Rural), 2022<\/em><\/p>\n\n\n\n![\"\"](\"https:\/\/www.climatepolicyinitiative.org\/wp-content\/uploads\/2022\/07\/FIG04.png\")
<\/p>\n\n\n\n![\"\"](\"https:\/\/www.climatepolicyinitiative.org\/wp-content\/uploads\/2022\/07\/FIG05.png\")
<\/p>\n\n\n\nREVELANDO INCENTIVOS<\/strong><\/h2>\n\n\n\n
ASSIMETRIAS DE INFORMA\u00c7\u00c3O NO PROAGRO E NO PSR<\/h3>\n\n\n\n
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O Proagro e o PSR contam com a atua\u00e7\u00e3o do perito rural, profissional respons\u00e1vel pela elabora\u00e7\u00e3o dos laudos t\u00e9cnicos e realiza\u00e7\u00e3o de vistorias do seguro rural. Embora existam similaridades na atua\u00e7\u00e3o dos t\u00e9cnicos de ambos os programas, h\u00e1 diferen\u00e7as significativas em suas caracter\u00edsticas e no processo de monitoramento e aferi\u00e7\u00e3o das perdas no campo.
Os dois programas contam com vistorias pr\u00e9vias para auferir informa\u00e7\u00f5es a respeito da \u00e1rea enquadrada e condi\u00e7\u00f5es t\u00e9cnicas da terra onde ser\u00e1 plantada a lavoura. Para tal, os peritos utilizam ferramentas modernas como GPS, imagem de sat\u00e9lites, sensoriamento remoto ou sistemas de informa\u00e7\u00e3o p\u00fablica. Essas ferramentas melhoram a confiabilidade das vistorias.
No caso de ocorr\u00eancia de perdas resultantes de evento adverso, o produtor comunica ao agente financeiro, que encaminha um perito para a realiza\u00e7\u00e3o de vistorias de sinistro. As vistorias de sinistro s\u00e3o similares \u00e0s vistorias pr\u00e9vias, adicionando procedimentos de constata\u00e7\u00e3o e qualifica\u00e7\u00e3o dos danos.
Al\u00e9m das vistorias pr\u00e9vias, existem tamb\u00e9m as vistorias de monitoramento.[23]<\/a><\/sup> Elas s\u00e3o realizadas durante o per\u00edodo de vig\u00eancia da ap\u00f3lice, em \u00e1reas em que o seguro j\u00e1 foi contratado e a companhia quer supervisionar a implanta\u00e7\u00e3o e o desenvolvimento da cultura. Nessas vistorias \u00e9 poss\u00edvel confirmar se a data de plantio foi feita dentro do ZARC e se condu\u00e7\u00e3o da lavoura est\u00e1 de acordo com as recomenda\u00e7\u00f5es t\u00e9cnicas.
Al\u00e9m disso, nos \u00faltimos anos foram realizadas medidas no PSR para melhorar a capacita\u00e7\u00e3o dos seus peritos, enquanto o Proagro sofreu altera\u00e7\u00f5es em suas regras no sentido contr\u00e1rio. Desde 2020, o MAPA publicou resolu\u00e7\u00f5es visando a observ\u00e2ncia de par\u00e2metros m\u00ednimos de capacita\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica dos peritos agr\u00edcolas que atuam no \u00e2mbito do PSR.[24]<\/a> <\/sup>Por outro lado, o MCR, que determina as normas do Proagro, exigia, at\u00e9 2021, que a comprova\u00e7\u00e3o de perdas fosse realizada por profissionais aprovados em exame de certifica\u00e7\u00e3o organizado por entidade de reconhecida capacidade t\u00e9cnica.[25]<\/a><\/sup> O MCR atual n\u00e3o faz men\u00e7\u00e3o \u00e0 capacita\u00e7\u00e3o dos agentes no \u00e2mbito do Proagro.<\/p>\n\n\n\nCONSEQU\u00caNCIAS DOS INCENTIVOS<\/h3>\n\n\n\n
![\"\"](\"https:\/\/www.climatepolicyinitiative.org\/wp-content\/uploads\/2022\/07\/TAB01-PT_3.png\")
<\/p>\n\n\n\n
Fonte:<\/strong> CPI\/PUC-Rio com dados do BCB (Matriz de Dados do Proagro) e do MAPA (Atlas do Seguro Rural), 2022<\/em><\/p>\n\n\n\n![\"\"](\"https:\/\/www.climatepolicyinitiative.org\/wp-content\/uploads\/2022\/07\/FIG06-PT.png\")
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Fonte:<\/strong> CPI\/PUC-Rio com dados do BCB (Matriz de Dados do Proagro) e do MAPA (Atlas do Seguro Rural e Dados Abertos), 2022<\/em><\/p>\n\n\n\n![\"\"](\"https:\/\/www.climatepolicyinitiative.org\/wp-content\/uploads\/2022\/07\/FIG07-PT.png\")
<\/p>\n\n\n\n
Fonte:<\/strong> CPI\/PUC-Rio com dados do BCB (Matriz de Dados do Proagro), 2022<\/em><\/p>\n\n\n\n![\"\"](\"https:\/\/www.climatepolicyinitiative.org\/wp-content\/uploads\/2022\/07\/FIG08A.png\")
<\/p>\n\n\n\n
Fonte:<\/strong> CPI\/PUC-Rio com dados do BCB,[28]<\/a><\/sup> 2022<\/em><\/p>\n\n\n\n![\"\"](\"https:\/\/www.climatepolicyinitiative.org\/wp-content\/uploads\/2022\/07\/FIG08-PT.png\")
<\/p>\n\n\n\n
Fonte:<\/strong> CPI\/PUC-Rio com dados do MAPA (Atlas do Seguro Rural e Dados Abertos), 2022<\/em><\/p>\n\n\n\nCAMINHOS PARA AVAN\u00c7AR A POL\u00cdTICA P\u00daBLICA<\/h2>\n\n\n\n
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O seguro param\u00e9trico se diferencia dos seguros tradicionais por tomar como refer\u00eancia valores pr\u00e9-estabelecidos de um \u00edndice, ao inv\u00e9s de utilizar as avalia\u00e7\u00f5es convencionais de perdas in loco<\/em>. Por exemplo, em caso de chuvas excessivas, a indeniza\u00e7\u00e3o se d\u00e1 caso o valor da precipita\u00e7\u00e3o pluviom\u00e9trica seja superior a um par\u00e2metro acordado entre o segurado e a seguradora. Ressalta-se que nesta categoria de seguro, mesmo que n\u00e3o tenham ocorrido perdas significativas na produ\u00e7\u00e3o, o agricultor poder\u00e1 ser indenizado em raz\u00e3o do evento clim\u00e1tico ter atingido o valor estipulado.
Nesse sentido, o seguro param\u00e9trico reduz a assimetria de informa\u00e7\u00e3o entre segurador e segurado, uma vez que o valor do \u00edndice \u00e9 observado por todos, e lida com o problema de incentivo dos peritos, pois a intera\u00e7\u00e3o direta entre benefici\u00e1rio e avaliador \u00e9 drasticamente reduzida. Ademais, este tipo de seguro tem custo de monitoramento muito baixo, pois h\u00e1 pouca necessidade de auditorias e vistorias.
No entanto, o uso de um \u00edndice objetivo como par\u00e2metro para ressarcimento em ap\u00f3lices de seguro pode gerar inefici\u00eancias, pois mesmo que a lavoura n\u00e3o tenha sofrido muitos danos pelas adversidades clim\u00e1ticas de sua regi\u00e3o, poder\u00e1 receber indeniza\u00e7\u00f5es. A rec\u00edproca tamb\u00e9m \u00e9 verdadeira, isto \u00e9, produ\u00e7\u00f5es muito afetadas pelos eventos podem ser ressarcidas em uma quantidade sub-\u00f3tima.
Evid\u00eancias emp\u00edricas mostram que agricultores aumentam os investimentos em suas fazendas, quando fornecidos o seguro param\u00e9trico. O resultado decorre de que restri\u00e7\u00f5es de investimento para pequenos produtores est\u00e3o mais associadas aos riscos enfrentados por esses agricultores do que a restri\u00e7\u00f5es financeiras.[30]<\/a><\/sup>
No Brasil, a dificuldade para expans\u00e3o desse modelo de seguros reside na aus\u00eancia da disponibilidade de dados eficazes e confi\u00e1veis. Nesse sentido, o recente caso da primeira ap\u00f3lice de seguro param\u00e9trico, que utiliza dados do Instituto Nacional de Meteorologia (Inmet) e envolve emiss\u00e3o de derivativos negoci\u00e1veis na B3, pode vir a aumentar a disponibilidade de informa\u00e7\u00f5es que viabilizem esse tipo de seguro.<\/p>\n\n\n\n
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