Esta publica\u00e7\u00e3o d\u00e1 um passo \u00e0 frente e analisa o controle pr\u00e9vio, pelo TCU, sobre as concess\u00f5es federais de ferrovias e de rodovias, com foco na forma como o tribunal avaliou os aspectos socioambientais dos projetos, com o objetivo de mitigar riscos. <\/strong>Este documento baseou-se no levantamento de todos os 108 ac\u00f3rd\u00e3os proferidos pelas duas c\u00e2maras e pelo plen\u00e1rio do TCU, publicados at\u00e9 abril de 2021, que poderiam ser relativos a concess\u00f5es federais de ferrovias e de rodovias,[3]<\/a><\/sup> e na identifica\u00e7\u00e3o, nesse universo, de todos os nove ac\u00f3rd\u00e3os proferidos pelo TCU que trataram de aspectos socioambientais que poderiam impactar, especificamente, a viabilidade socioambiental dos projetos. Essas nove decis\u00f5es ocorreram no fim da fase de viabilidade e imediatamente antes da abertura de procedimentos de licita\u00e7\u00e3o pelo PPI.<\/p>\n\n\n\n Dessa an\u00e1lise, destacaram-se e analisaram-se minuciosamente, neste documento, os ac\u00f3rd\u00e3os cujas orienta\u00e7\u00f5es parecem tra\u00e7ar o que pode ser o papel de controle pr\u00e9vio socioambiental do TCU com refer\u00eancia a esse tipo de projeto. Dado o universo restrito de decis\u00f5es analisadas, n\u00e3o \u00e9 poss\u00edvel ainda afirmar se as conclus\u00f5es deste relat\u00f3rio refletem uma orienta\u00e7\u00e3o clara e uniforme do TCU com rela\u00e7\u00e3o a concess\u00f5es de infraestrutura em geral. No entanto, a an\u00e1lise minuciosa desses ac\u00f3rd\u00e3os permite identificar duas ordens de achados e recomenda\u00e7\u00f5es<\/strong>, seja com rela\u00e7\u00e3o \u00e0s atribui\u00e7\u00f5es que o tribunal exerce em mat\u00e9ria socioambiental para concess\u00f5es de ferrovias e rodovias, seja quanto ao ciclo de vida dessas concess\u00f5es e as orienta\u00e7\u00f5es do TCU nesse contexto, em especial com rela\u00e7\u00e3o aos estudos de viabilidade.<\/p>\n\n\n\n Em primeiro lugar, em rela\u00e7\u00e3o ao papel institucional desempenhado pelo tribunal, destaca-se que o TCU analisa aspectos pertinentes \u00e0 viabilidade socioambiental dos empreendimentos com refer\u00eancia \u00e0s reponsabilidades contratuais sobre condicionantes ambientais, e faz recomenda\u00e7\u00f5es no sentido de incrementar essa viabilidade.<\/strong> Por exemplo, na concess\u00e3o da rodovia BR-163\/230\/MT\/PA, o TCU fez recomenda\u00e7\u00f5es no sentido de que a distribui\u00e7\u00e3o da responsabilidade pelo cumprimento de condicionantes ambientais pendentes, or\u00e7adas em mais de R$ 350 milh\u00f5es, ocorresse de forma a incrementar n\u00e3o apenas a viabilidade econ\u00f4mica, mas tamb\u00e9m a viabilidade socioambiental do projeto.<\/p>\n\n\n\n Diante da evid\u00eancia da import\u00e2ncia do TCU para uma an\u00e1lise mais abrangente da viabilidade socioambiental dos projetos, \u00e9 fundamental que se invista na progressiva capacita\u00e7\u00e3o do \u00f3rg\u00e3o para a gest\u00e3o de riscos e controle preventivo dos procedimentos de concess\u00e3o.<\/strong> O fluxo de tomada de decis\u00e3o para concess\u00f5es de infraestrutura est\u00e1 amadurecendo, e o trabalho do TCU \u00e9 um ingrediente fundamental para isso. \u00c0 medida que se capacita, o tribunal pode tomar em m\u00e3os aspectos cruciais dos projetos e sistematizar solu\u00e7\u00f5es mais gerais, que passem a prevenir disputas caso a caso, aumentando a seguran\u00e7a jur\u00eddica e financeira de potenciais investidores. Seria uma grande contribui\u00e7\u00e3o para o setor de infraestrutura no pa\u00eds.<\/p>\n\n\n\n Em segundo lugar, em rela\u00e7\u00e3o ao ciclo de vida das concess\u00f5es federais de ferrovias e rodovias, ressalta-se que o TCU se tornou a principal inst\u00e2ncia de an\u00e1lise dos estudos de viabilidade. Essa an\u00e1lise, por\u00e9m, \u00e9 tardia, porque todos os documentos de uma concess\u00e3o j\u00e1 ter\u00e3o sido produzidos no momento da atua\u00e7\u00e3o do tribunal.<\/strong> Sua manifesta\u00e7\u00e3o pode ocasionar, inclusive, a necessidade de reelabora\u00e7\u00e3o dos estudos de viabilidade e, consequentemente, de minutas de edital e de contrato de concess\u00e3o, por exemplo, atrasando a implementa\u00e7\u00e3o do projeto e levando a inequ\u00edvoco desperd\u00edcio de recursos p\u00fablicos, como ocorreu na concess\u00e3o da Rodovia de Integra\u00e7\u00e3o do Sul (RIS).<\/p>\n\n\n\n Essa constata\u00e7\u00e3o resulta na necessidade de aprimoramento dos estudos de viabilidade, a fim de que os projetos passem pelo controle pr\u00e9vio do TCU de forma mais c\u00e9lere e avancem para a etapa de licita\u00e7\u00e3o com seguran\u00e7a. <\/strong>O papel do tribunal \u00e9 de controle externo, ou seja, caberia ao TCU analisar, conforme suas compet\u00eancias, a avalia\u00e7\u00e3o e aprova\u00e7\u00e3o dos EVTEA que deveriam ter sido feitas, por \u00f3rg\u00e3o do Poder Executivo, no in\u00edcio da fase de viabilidade, e n\u00e3o representar a primeira e principal inst\u00e2ncia de avalia\u00e7\u00e3o desses estudos. Sendo assim, o aprimoramento proposto inclui medidas como: (i) garantir que os EVTEA sejam avaliados, de maneira motivada e transparente, no in\u00edcio da fase de viabilidade e antes da elabora\u00e7\u00e3o dos Estudos de Impacto Ambiental (EIAs); (ii) dar publicidade aos atos de aprova\u00e7\u00e3o motivada dos EVTEA (Cozendey e Chiavari 2021b); (iii) introduzir a an\u00e1lise de pr\u00e9-viabilidade nos projetos de infraestrutura (Chiavari et al. 2020; Cozendey e Chiavari 2021a); e (iv) aprimorar significativamente o processo de contrata\u00e7\u00e3o via PMI para a elabora\u00e7\u00e3o de EVTEA. O caso da Ferrogr\u00e3o, assim como o da RIS, evidenciam como inconsist\u00eancias na elabora\u00e7\u00e3o dos EVTEA podem ter impactos relevantes para o andamento dos projetos.<\/p>\n\n\n\n Os tribunais de contas, entre eles o TCU, s\u00e3o \u00f3rg\u00e3os que atuam como auxiliares do Poder Legislativo, na fun\u00e7\u00e3o de controle externo do Poder Executivo (Constitui\u00e7\u00e3o, Art. 71). Apesar de serem \u00f3rg\u00e3os auxiliares, desempenham atribui\u00e7\u00f5es pr\u00f3prias, como as de julgar as contas de administradores p\u00fablicos e de aplicar as san\u00e7\u00f5es cab\u00edveis (Sundfeld e C\u00e2mara 2020, 20). Tamb\u00e9m t\u00eam compet\u00eancia para exercer o denominado controle operacional da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, que consiste em levantar dados e em formular recomenda\u00e7\u00f5es no sentido de promover a atua\u00e7\u00e3o eficiente do Estado (Trist\u00e3o 2020). Todavia, essas atribui\u00e7\u00f5es n\u00e3o significam que os tribunais de contas sejam os \u201crevisores gerais da Administra\u00e7\u00e3o\u201d. Embora sua fiscaliza\u00e7\u00e3o tenha por objeto um exame do conjunto da atua\u00e7\u00e3o administrativa e empregue par\u00e2metros que v\u00e3o al\u00e9m da lei, seu poder de comando restringe-se a corrigir irregularidades em mat\u00e9ria financeira, or\u00e7ament\u00e1ria, cont\u00e1bil e patrimonial (Sundfeld e C\u00e2mara 2020, 21 e 23).<\/p>\n\n\n\n Figura 1.<\/strong> Rela\u00e7\u00e3o do TCU com o Poder Executivo<\/p>\n\n\n\n Fonte:<\/em><\/strong> CPI\/PUC-Rio, 2021<\/em><\/p>\n\n\n\n No entanto, os tribunais de contas v\u00eam se consolidando como inst\u00e2ncias de gest\u00e3o de riscos e de controle preventivo dos processos de licita\u00e7\u00e3o. A Nova Lei de Licita\u00e7\u00f5es, inclusive, prev\u00ea isso expressamente (Lei n\u00ba 14.133, Art. 169, caput e inciso II). A lei n\u00e3o detalha a forma como essas compet\u00eancias devem ser exercidas, mas n\u00e3o se trata de novidade no \u00e2mbito da governan\u00e7a de empreendimentos de infraestrutura. Os projetos do PPI, por exemplo, j\u00e1 se submetiam a controle pr\u00e9vio pelo TCU (PPI 2016, Art. 16).[4]<\/a>,[5]<\/a><\/sup><\/p>\n\n\n\n Todavia, essa forma de atua\u00e7\u00e3o n\u00e3o \u00e9 livre de pol\u00eamicas. Afirma-se que n\u00e3o h\u00e1 autoriza\u00e7\u00e3o constitucional expl\u00edcita para o exerc\u00edcio desse tipo de controle, o que parte da literatura jur\u00eddica interpreta como um \u201csil\u00eancio eloquente\u201d: se n\u00e3o h\u00e1 previs\u00e3o constitucional, os tribunais de contas n\u00e3o poderiam exercer o controle pr\u00e9vio (Jord\u00e3o 2020, 345). Por outro lado, o TCU justifica sua atua\u00e7\u00e3o preventiva por meio de raz\u00f5es pr\u00e1ticas, como a necessidade de aperfei\u00e7oar os processos de licita\u00e7\u00e3o, ou de prevenir interrup\u00e7\u00f5es de projetos. Tamb\u00e9m se justifica com fundamento na exist\u00eancia de poderes impl\u00edcitos, que seriam necess\u00e1rios para a garantia da efetividade de sua atua\u00e7\u00e3o (Jord\u00e3o 2020, 353 e 357).<\/p>\n\n\n\n As concess\u00f5es federais[6]<\/a><\/sup> de ferrovias e de rodovias pelo PPI podem ser organizadas em tr\u00eas fases gerais. Na fase de planejamento<\/strong>, conforme aprofundado em publica\u00e7\u00e3o do CPI\/ PUC-Rio (Chiavari et al. 2020), o governo diagnostica o cen\u00e1rio da infraestrutura nacional, identifica falhas e desafios e estabelece quais projetos ser\u00e3o implementados. Na fase de viabilidade<\/strong>, os EVTEA s\u00e3o produzidos e come\u00e7a o processo de licenciamento ambiental, com a produ\u00e7\u00e3o dos EIAs e, idealmente, a emiss\u00e3o da Licen\u00e7a Pr\u00e9via (LP). A atua\u00e7\u00e3o do TCU ocorre ap\u00f3s a audi\u00eancia p\u00fablica obrigat\u00f3ria, quando todos os documentos do projeto, entre eles os EVTEA, s\u00e3o submetidos ao crivo do \u00f3rg\u00e3o. Ap\u00f3s o aval do TCU, come\u00e7a a fase de implementa\u00e7\u00e3o<\/strong>, em que a ferrovia ou a rodovia \u00e9 concedida ao setor privado por meio de procedimento licitat\u00f3rio. A Figura 2 abaixo ilustra as etapas dessas tr\u00eas fases.<\/p>\n\n\n\n Figura 2.<\/strong> Ciclo de Vida das Concess\u00f5es Federais de Ferrovias e de Rodovias pelo PPI<\/p>\n\n\n\n Fonte:<\/strong> CPI\/PUC-Rio, 2021<\/em><\/p>\n\n\n\n Tendo por refer\u00eancia as fun\u00e7\u00f5es do TCU e seu momento de atua\u00e7\u00e3o no ciclo de vida das concess\u00f5es federais de ferrovias e rodovias, passa-se a analisar quatro casos paradigm\u00e1ticos do controle pr\u00e9vio desse tipo de projeto pelo tribunal.<\/p>\n\n\n\n O licenciamento ambiental ocasiona que os \u00f3rg\u00e3os ou entidades licenciadoras determinem o cumprimento das denominadas condicionantes ambientais. Trata-se de medidas de mitiga\u00e7\u00e3o e de compensa\u00e7\u00e3o de impactos cuja implementa\u00e7\u00e3o \u00e9, em tese, requisito para que a licen\u00e7a seja v\u00e1lida (CONAMA 1997). \u00c9 de fundamental import\u00e2ncia, em concess\u00f5es de infraestruturas de transporte terrestre, que se atribua, claramente, a responsabilidade contratual sobre o cumprimento das condicionantes. Trata-se de provid\u00eancia capaz de prevenir lit\u00edgios e de possibilitar que sejam cumpridas de forma tempestiva, favorecendo, assim, a viabilidade socioambiental dos empreendimentos. Foi nesse sentido, por exemplo, que o TCU analisou aspectos pertinentes \u00e0 viabilidade da concess\u00e3o da rodovia BR-163\/230\/MT\/PA e fez recomenda\u00e7\u00f5es no sentido de incrementar essa viabilidade.<\/p>\n\n\n\n Segundo o Plen\u00e1rio do TCU, no ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba 4037\/2020 (TCU 2020), os EVTEA referentes \u00e0 futura concess\u00e3o no \u00e2mbito do PPI consideraram que a viabilidade do empreendimento dependeria, dentre outros fatores, de que ficasse a cargo da concession\u00e1ria o cumprimento das 37 condicionantes ambientais pendentes, estimadas em mais de R$ 350 milh\u00f5es, referentes a obras de pavimenta\u00e7\u00e3o que foram conclu\u00eddas pelo governo federal antes da concess\u00e3o, a grande maioria relacionada \u00e0 obten\u00e7\u00e3o da Licen\u00e7a de Instala\u00e7\u00e3o (LI) para a realiza\u00e7\u00e3o dessas mesmas obras de pavimenta\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n Nesse contexto, haveria, de acordo com o TCU, poss\u00edvel discrep\u00e2ncia entre as recomenda\u00e7\u00f5es dos EVTEA e algumas cl\u00e1usulas do futuro contrato de concess\u00e3o, as quais se referem \u00e0 aloca\u00e7\u00e3o de riscos entre o Poder P\u00fablico e a concession\u00e1ria. Para a Corte de Contas, as cl\u00e1usulas seriam amb\u00edguas e permitiriam interpreta\u00e7\u00e3o tamb\u00e9m no sentido de que o Estado poderia ser respons\u00e1vel pelo cumprimento das condicionantes pendentes. A princ\u00edpio, pode-se pensar que seria mais seguro para uma candidata \u00e0 concess\u00e3o adotar interpreta\u00e7\u00e3o mais conservadora das cl\u00e1usulas contratuais em quest\u00e3o, no sentido de que, na d\u00favida, deve considerar que a responsabilidade pelas condicionantes pendentes, conforme os EVTEA, ser\u00e1 sua. Isso evitaria surpresas para o planejamento financeiro e preveniria lit\u00edgios com o Poder P\u00fablico.<\/p>\n\n\n\n No entanto, h\u00e1 ao menos dois fortes incentivos para que as candidatas assumam riscos financeiros e jur\u00eddicos e desconsiderem o custo do cumprimento das condicionantes pendentes ao calcular as tarifas que pretendem cobrar dos usu\u00e1rios da rodovia, dado que o pre\u00e7o das tarifas \u00e9 o crit\u00e9rio que o Poder P\u00fablico usa para julgar as propostas.[7]<\/a><\/sup><\/p>\n\n\n\n O primeiro incentivo consiste em que a desconsidera\u00e7\u00e3o do custo das condicionantes tornaria uma candidata mais competitiva. Na d\u00favida sobre o significado das cl\u00e1usulas, cada candidata tende a desconsiderar esse custo, porque, se n\u00e3o o fizer, sua proposta poder\u00e1 ser mais cara em compara\u00e7\u00e3o com qualquer das demais candidatas que o desconsiderarem. O segundo incentivo consiste em que a candidata vencedora teria, em tese, direito a aumento das tarifas, caso fosse obrigada a se responsabilizar, durante a execu\u00e7\u00e3o do contrato, pelas condicionantes pendentes. A ambiguidade das cl\u00e1usulas permitiria que a futura concession\u00e1ria defendesse a interpreta\u00e7\u00e3o de que teria que arcar com custo que n\u00e3o seria, contratualmente, seu, ao solicitar o reajuste tarif\u00e1rio \u00e0 Ag\u00eancia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT). \u00c9 o que se chama de pedido de reequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro do contrato de concess\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n No entanto, h\u00e1 risco de que a mesma ambiguidade incentive o Poder P\u00fablico a adotar interpreta\u00e7\u00e3o diversa, no sentido de que a concession\u00e1ria deve arcar com os custos das condicionantes sem aumento de tarifas. Mesmo assim, muitas candidatas \u00e0 concess\u00e3o, se n\u00e3o todas, podem avaliar que \u00e9 melhor assumir esse risco do que perder a licita\u00e7\u00e3o, porque a discord\u00e2ncia quanto \u00e0 responsabilidade pelas condicionantes se dever\u00e1 arrastar por anos de disputas judiciais, com suspens\u00e3o do cumprimento das obriga\u00e7\u00f5es discutidas. Essas disputas levariam a atrasos consider\u00e1veis na implementa\u00e7\u00e3o das medidas de mitiga\u00e7\u00e3o e de compensa\u00e7\u00e3o de impactos e prejudicariam a pr\u00f3pria viabilidade socioambiental da concess\u00e3o. Isso \u00e9 de particular import\u00e2ncia no caso da BR-163\/230\/MT\/PA. O trecho destinado \u00e0 concess\u00e3o atravessa os estados do Mato Grosso e do Par\u00e1, entre Sinop\/MT e Itaituba\/PA, e corta grande \u00e1rea do bioma amaz\u00f4nico, na qual se encontram terras ind\u00edgenas e unidades de conserva\u00e7\u00e3o ambiental.<\/p>\n\n\n\n O Plen\u00e1rio do TCU n\u00e3o decidiu sobre quem deveria cumprir as medidas de mitiga\u00e7\u00e3o e de compensa\u00e7\u00e3o, mas determinou \u00e0 ANTT, para esse caso espec\u00edfico, que estabelecesse, no contrato, regras claras e objetivas sobre qual seria a responsabilidade da futura concession\u00e1ria com rela\u00e7\u00e3o \u00e0s condicionantes pendentes e futuras. Os objetivos dessa determina\u00e7\u00e3o, conforme declarados pelo TCU na decis\u00e3o, s\u00e3o os de evitar descumprimentos contratuais, aumentar a seguran\u00e7a jur\u00eddica da concess\u00e3o e prevenir lit\u00edgios entre Poder P\u00fablico e concession\u00e1ria. Trata-se de provid\u00eancia fundamental para evitar atrasos na execu\u00e7\u00e3o das medidas de mitiga\u00e7\u00e3o e de compensa\u00e7\u00e3o e para garantir a viabilidade socioambiental do empreendimento.<\/p>\n\n\n\n O TCU concluiu o controle pr\u00e9vio em dezembro de 2020. O edital foi publicado em 31 de mar\u00e7o de 2021 (ANTT sd). Compara\u00e7\u00e3o entre a minuta de contrato anexa ao edital (ANTT sd) e a minuta de contrato submetida \u00e0 consulta p\u00fablica antes do envio \u00e0 Corte de Contas (ANTT 2019) evidencia maior detalhamento das responsabilidades da concession\u00e1ria com rela\u00e7\u00e3o ao cumprimento das condicionantes ambientais.[8]<\/a><\/sup> Todavia, em 1\u00ba de julho de 2021, o tribunal, em julgamento de representa\u00e7\u00e3o do Minist\u00e9rio P\u00fablico junto ao TCU (MPTCU), suspendeu o leil\u00e3o da rodovia, agendado para 8 de julho, ao argumento de que haveria necessidade de melhor avaliar se a ANTT cumpriu a contento as determina\u00e7\u00f5es do tribunal (TCU 2021a). Decis\u00e3o de conte\u00fado similar, tamb\u00e9m suspendendo o leil\u00e3o, foi proferida pela Justi\u00e7a Federal de Altamira\/PA, com a justificativa de que seria necess\u00e1rio n\u00e3o apenas definir melhor as responsabilidades sobre as medidas de mitiga\u00e7\u00e3o, como tamb\u00e9m realizarem-se consultas \u00e0s popula\u00e7\u00f5es ind\u00edgenas potencialmente afetadas pelo projeto (Carneiro 2021).<\/p>\n\n\n\n Nada obstante, antes da data prevista para o leil\u00e3o, ambas as decis\u00f5es do TCU e da Justi\u00e7a Federal foram revistas, pelo pr\u00f3prio TCU e pela Justi\u00e7a Federal de segunda inst\u00e2ncia, respectivamente, considerando-se que n\u00e3o haveria ind\u00edcios suficientes de irregularidades aptos a justificar a suspens\u00e3o e que n\u00e3o caberia ao Poder Judici\u00e1rio e ao TCU interferir na liberdade do Poder Executivo em conduzir suas pol\u00edticas p\u00fablicas (TCU 2021a; Carneiro 2021). O leil\u00e3o da BR-163\/230\/MT\/PA foi realizado em 8 de julho de 2021 e a concess\u00e3o foi arrematada pelo Cons\u00f3rcio Via Brasil, \u00fanico a apresentar proposta (G1 2021). A assinatura do contrato de concess\u00e3o est\u00e1 prevista para o primeiro trimestre de 2022 (ANTT sd).<\/p>\n\n\n\n A exist\u00eancia de discuss\u00e3o sobre a reparti\u00e7\u00e3o dos custos socioambientais dos projetos, em etapa j\u00e1 avan\u00e7ada do pipeline<\/em>, pode ser vista como causa de inseguran\u00e7a para o processo de tomada de decis\u00e3o sobre investimentos em infraestrutura, representando risco financeiro para potenciais investidores. Todavia, a resolu\u00e7\u00e3o do caso da BR-163\/230\/MT\/PA pelo tribunal evidencia que o fluxo de tomada de decis\u00e3o est\u00e1 amadurecendo e que o trabalho do TCU \u00e9 um ingrediente fundamental para isso. Parece, inclusive, haver oportunidade para que a Corte de Contas tome o tema em m\u00e3os e sistematize solu\u00e7\u00e3o mais geral, al\u00e9m das disputas projeto a projeto. Seria uma grande contribui\u00e7\u00e3o para o setor de infraestrutura no pa\u00eds.<\/p>\n\n\n\n O TCU j\u00e1 havia se posicionado, antes do caso discutido acima, no sentido de que \u00e9 o Poder Executivo quem deve decidir, da forma como julgar conveniente, quem ser\u00e3o os respons\u00e1veis pelas obriga\u00e7\u00f5es ambientais (ou \u201cpassivos ambientais\u201d) e como essas obriga\u00e7\u00f5es ser\u00e3o distribu\u00eddas entre Poder Concedente e concession\u00e1ria. Esse posicionamento ocorreu no controle pr\u00e9vio, pelo tribunal, sobre a subconcess\u00e3o da FNSTC.<\/p>\n\n\n\n Uma subconcess\u00e3o \u00e9 a concess\u00e3o de uma infraestrutura que j\u00e1 se encontra concedida. N\u00e3o \u00e9 uma opera\u00e7\u00e3o incomum no setor ferrovi\u00e1rio, por exemplo, em que ferrovias foram concedidas a uma empresa p\u00fablica no passado, mas decide-se delegar a gest\u00e3o, posteriormente, ao setor privado. Foi o que ocorreu com a FNSTC, que foi concedida \u00e0 Valec Engenharia, Constru\u00e7\u00f5es e Ferrovias S.A. (Valec) e que, depois, foi objeto de subconcess\u00e3o \u00e0 Rumo Multimodal no \u00e2mbito do PPI. No caso, o Plen\u00e1rio do TCU, no ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba 2195\/2018 (TCU 2018c), entendeu que houve discrep\u00e2ncia entre cl\u00e1usulas da minuta do contrato de subconcess\u00e3o, que criavam d\u00favida sobre se o respons\u00e1vel pelos passivos ambientais seria a subconcedente (Valec) ou a subconcession\u00e1ria.<\/p>\n\n\n\n Dada essa discrep\u00e2ncia, o MPTCU defendeu que a subconcession\u00e1ria deveria ser integralmente respons\u00e1vel pelas obriga\u00e7\u00f5es em quest\u00e3o. Vale lembrar que, no caso da rodovia BR-163\/230\/MT\/PA, o TCU n\u00e3o decidiu sobre quem deveria cumprir as condicionantes ambientais, apenas determinou que o Poder Executivo distribu\u00edsse as responsabilidades de forma clara. No caso tratado agora, o tribunal, segundo o MPTCU, deveria decidir de quem seriam as obriga\u00e7\u00f5es ambientais. A solu\u00e7\u00e3o defendida pelo Minist\u00e9rio P\u00fablico \u00e9 pol\u00eamica, porque remete \u00e0 discuss\u00e3o sobre se os tribunais de contas \u2013 que, como visto, s\u00e3o \u00f3rg\u00e3os auxiliares do Poder Legislativo \u2013 podem restringir o \u00e2mbito de liberdade decis\u00f3ria do Poder Executivo. Em termos mais t\u00e9cnicos, discute-se se os tribunais de contas podem restringir a discricionariedade da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica.<\/p>\n\n\n\n Segundo o MPTCU, a atribui\u00e7\u00e3o de responsabilidade integral \u00e0 subconcession\u00e1ria tornaria mais claros os riscos do empreendimento, e essa clareza atrairia mais candidatas \u00e0 subconcess\u00e3o, aumentando a competi\u00e7\u00e3o no procedimento licitat\u00f3rio. Tamb\u00e9m segundo o Minist\u00e9rio P\u00fablico, essa seria a \u00fanica possibilidade de escolha para o Poder Executivo, porque n\u00e3o lhe seria l\u00edcito distribuir responsabilidades em preju\u00edzo da competitividade da licita\u00e7\u00e3o. A Corte de Contas, contudo, n\u00e3o se alinhou a esses entendimentos.<\/p>\n\n\n\n Segundo o TCU, a distribui\u00e7\u00e3o de responsabilidades ambientais \u00e9 decis\u00e3o discricion\u00e1ria, ou seja, \u00e9 o Poder Executivo quem deve decidir, da forma como julgar conveniente, quem ser\u00e3o os respons\u00e1veis pelos passivos ambientais e como esses passivos ser\u00e3o distribu\u00eddos. O tribunal ponderou, por fim, que a atribui\u00e7\u00e3o de responsabilidade integral \u00e0 subconcession\u00e1ria seria precificada pelo mercado, podendo gerar propostas desvantajosas para o Estado e para a sociedade. Portanto, deveria haver equil\u00edbrio entre competitividade e pre\u00e7o das tarifas, conforme o ju\u00edzo do Poder Executivo.<\/p>\n\n\n\n Sendo assim, o TCU determinou que a ANTT adequasse as cl\u00e1usulas do contrato de subconcess\u00e3o, para que n\u00e3o houvesse d\u00favidas quanto \u00e0 responsabilidade sobre os passivos ambientais. Tamb\u00e9m recomendou, em vez de determinar, que a ag\u00eancia, \u201cconforme seu ju\u00edzo de conveni\u00eancia e oportunidade\u201d, atribu\u00edsse responsabilidade integral por essas obriga\u00e7\u00f5es \u00e0 futura subconcession\u00e1ria. A FNSTC foi subconcedida \u00e0 Rumo Multimodal em julho de 2019 (PPI sda). As determina\u00e7\u00f5es do tribunal n\u00e3o parecem ter sido totalmente efetivas nesse caso. Embora o contrato de subconcess\u00e3o estabele\u00e7a que passivos ambientais pendentes e futuros n\u00e3o dar\u00e3o causa a reequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro e determine que a subconcession\u00e1ria seja respons\u00e1vel pela corre\u00e7\u00e3o desses passivos, tamb\u00e9m prev\u00ea que a subconcedente seja respons\u00e1vel pelos passivos ambientais pendentes.[9]<\/a>,[10]<\/a><\/sup><\/p>\n\n\n\n Parece ainda haver d\u00favidas, portanto, quanto \u00e0 responsabilidade pelos passivos ambientais da FNSTC. Valem, aqui, as mesmas considera\u00e7\u00f5es feitas acima com rela\u00e7\u00e3o \u00e0 discuss\u00e3o extempor\u00e2nea sobre a reparti\u00e7\u00e3o dos custos socioambientais ser causa de inseguran\u00e7a e de risco financeiro para potenciais investidores.<\/p>\n\n\n\n O TCU \u00e9 a principal inst\u00e2ncia de aprova\u00e7\u00e3o transparente e motivada, mas tardia, dos EVTEA. Apesar de serem produzidos no in\u00edcio da fase de viabilidade, os EVTEA acabam tendo seus conte\u00fados avaliados apenas ao final dessa fase, justamente pelo TCU. Embora essa avalia\u00e7\u00e3o seja necess\u00e1ria, deveria ser complementar em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 avalia\u00e7\u00e3o adequada, motivada e transparente que caberia ao Conselho do PPI realizar no in\u00edcio da fase de viabilidade,[11]<\/a><\/sup> por duas raz\u00f5es principais. A primeira delas \u00e9 que a avalia\u00e7\u00e3o minuciosa dos EVTEA apenas ao final da fase de viabilidade ocasiona que esses estudos cheguem ao TCU com muitas inconsist\u00eancias. A segunda raz\u00e3o \u00e9 que o papel da Corte de Contas, como visto, \u00e9 de controle externo, ou seja, caberia ao TCU analisar, conforme suas compet\u00eancias, a avalia\u00e7\u00e3o e aprova\u00e7\u00e3o que deveriam ter sido feitas anteriormente pelo Conselho do PPI, e n\u00e3o representar a principal inst\u00e2ncia de avalia\u00e7\u00e3o desses estudos.[12]<\/a><\/sup><\/p>\n\n\n\n No entanto, segundo dados do CPI\/PUC-Rio (Chiavari, Antonaccio e Cozendey no prelo, 37-40), se o PPI vem aprovando os estudos de viabilidade de seus projetos, nenhum ato de aprova\u00e7\u00e3o motivada \u2013 nem mesmo por fundamenta\u00e7\u00e3o per relationem<\/em>[13]<\/a><\/sup> \u2013 se encontra acess\u00edvel, por exemplo, com rela\u00e7\u00e3o a concess\u00f5es federais de ferrovias e de rodovias na Amaz\u00f4nia Legal, mesmo depois de reiteradas solicita\u00e7\u00f5es por meio da Lei de Acesso \u00e0 Informa\u00e7\u00e3o (Chiavari, Antonaccio e Cozendey no prelo, annex 2). Isso refor\u00e7a a percep\u00e7\u00e3o de que a an\u00e1lise minuciosa dos EVTEA \u2013 que servem de subs\u00eddio \u00e0 elabora\u00e7\u00e3o dos projetos b\u00e1sicos (Lei n\u00ba 8.666, Art. 6\u00ba, IX) e deveriam subsidiar, tamb\u00e9m, os EIAs e o licenciamento ambiental (Cozendey e Chiavari 2021a) \u2013 tem sido realizada principalmente ao fim da fase de viabilidade, de forma intempestiva, pelo TCU.<\/p>\n\n\n\n O controle pr\u00e9vio pelo tribunal sobre a concess\u00e3o da RIS (TCU 2018a), que vai desde o munic\u00edpio de Torres\/RS, na divisa com Santa Catarina, at\u00e9 Passo Fundo\/RS, passando pela capital ga\u00facha, evidencia que os respectivos EVTEA, ap\u00f3s in\u00fameras revis\u00f5es e ajustes pelo ent\u00e3o Minist\u00e9rio dos Transportes, Portos e Avia\u00e7\u00e3o Civil (MTPAC), hoje Minist\u00e9rio da Infraestrutura (MINFRA), pelo PPI e pela Empresa de Planejamento e Log\u00edstica (EPL), foram enviados ao TCU com in\u00fameras erratas, que acompanharam cada um dos volumes dos estudos. No TCU, os estudos ainda tiveram que se submeter a novas rodadas de aprimoramentos, desta vez com a participa\u00e7\u00e3o, tamb\u00e9m, da ANTT, resultando na necessidade de reelabora\u00e7\u00e3o dos EVTEA e das minutas de edital e de contrato de concess\u00e3o, encerrando, enfim, a quest\u00e3o no \u00e2mbito do tribunal. O MTPAC, o PPI, a EPL e a ANTT faziam parte da Comiss\u00e3o Permanente de Outorgas Rodovi\u00e1rias (CPOR), criada pela Portaria Interministerial n\u00ba 2\/2017, que tinha compet\u00eancia para recomendar a aprova\u00e7\u00e3o ou rejei\u00e7\u00e3o dos EVTEA (MTPAC 2017), mas que foi extinta pelo Decreto Federal n\u00ba 9.759\/2019.[14]<\/a><\/sup><\/p>\n\n\n\n O caso da RIS, al\u00e9m de evidenciar o papel do TCU como inst\u00e2ncia de aprova\u00e7\u00e3o tardia dos EVTEA \u2013 ocasionando, no limite, a necessidade de reelabora\u00e7\u00e3o dos estudos, editais e contratos em momento j\u00e1 adiantado do projeto, com ineg\u00e1vel desperd\u00edcio de recursos p\u00fablicos \u2013, tamb\u00e9m coloca outra importante quest\u00e3o: como solucionar o problema da avalia\u00e7\u00e3o adequada, transparente e motivada dos EVTEA, no in\u00edcio da fase de viabilidade, se nem mesmo uma comiss\u00e3o tecnicamente qualificada como a extinta CPOR foi capaz de auxiliar o PPI a desenvolver estudos de viabilidade robustos? Trata-se de problema cuja causa parece ser menos a aus\u00eancia de qualifica\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica e mais uma quest\u00e3o de governan\u00e7a e de clareza procedimental.<\/p>\n\n\n\n A Nova Lei de Licita\u00e7\u00f5es parece trazer oportunidade para que o problema seja solucionado mediante regulamenta\u00e7\u00e3o dos denominados estudos t\u00e9cnicos preliminares. Segundo publica\u00e7\u00e3o do CPI\/PUC-Rio, a regulamenta\u00e7\u00e3o pode introduzir an\u00e1lise de pr\u00e9-viabilidade nos projetos de infraestrutura, com os objetivos imediatos de antecipar a avalia\u00e7\u00e3o de aspectos socioambientais dos projetos, de que os EVTEA sejam adequadamente aprovados no in\u00edcio da fase de viabilidade e de articular estudos t\u00e9cnicos preliminares, EVTEA, projetos b\u00e1sicos, EIAs e licenciamento ambiental (Cozendey e Chiavari 2021a). Os principais objetivos dessa proposta s\u00e3o os de fortalecer o planejamento, garantir a implementa\u00e7\u00e3o de empreendimentos de maior qualidade, aumentar as chances de obten\u00e7\u00e3o de licen\u00e7as ambientais, reduzir a interrup\u00e7\u00e3o de projetos e evitar que empreendimentos invi\u00e1veis ou de baixa viabilidade cheguem \u00e0 fase de licita\u00e7\u00e3o, para ent\u00e3o serem abandonados, seja por decis\u00e3o do governo, ou como resultado de uma licita\u00e7\u00e3o vazia.<\/p>\n\n\n\n O caso da Ferrogr\u00e3o, assim como o da RIS descrito anteriormente, demonstram a import\u00e2ncia de que projetos de infraestrutura sejam desenvolvidos com uma fase de viabilidade robusta, para que possam avan\u00e7ar para a etapa de licita\u00e7\u00e3o de forma r\u00e1pida e com seguran\u00e7a.<\/p>\n\n\n\n A Ferrogr\u00e3o destina-se a ligar o munic\u00edpio de Sinop, no Mato Grosso, ao porto fluvial de Miritituba, no Par\u00e1 (PPI sdb). Seu tra\u00e7ado \u00e9 praticamente paralelo ao da BR-163\/230\/MT\/PA e tamb\u00e9m corta, portanto, grande \u00e1rea do bioma amaz\u00f4nico, na qual se encontram terras ind\u00edgenas e unidades de conserva\u00e7\u00e3o ambiental. O projeto foi encaminhado para an\u00e1lise do TCU em julho de 2020 (PPI sdb), mas inconsist\u00eancias na sua fase de viabilidade o v\u00eam impedindo de seguir para a etapa de licita\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n O Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal (MPF) formulou representa\u00e7\u00e3o, junto ao TCU, para questionar a inexist\u00eancia de consulta aos povos ind\u00edgenas afetados pelo projeto (MPF 2020b). Ajuizou, ainda, a\u00e7\u00e3o civil p\u00fablica, na Justi\u00e7a Federal do Par\u00e1, para questionar v\u00edcios na consulta que deve ser feita a esses povos tamb\u00e9m no processo de licenciamento ambiental (MPF 2020a). Por fim, o MPTCU formulou outra representa\u00e7\u00e3o, com a finalidade de que o tribunal s\u00f3 analise o projeto depois de realizadas as consultas aos povos ind\u00edgenas e de regularmente emitida a primeira licen\u00e7a ambiental para o empreendimento (Rittner 2021).<\/p>\n\n\n\n A mencionada representa\u00e7\u00e3o do MPF ao TCU, al\u00e9m de tratar detidamente da quest\u00e3o ind\u00edgena, enumerou diversas fragilidades dos EVTEA da Ferrogr\u00e3o, como a aus\u00eancia de avalia\u00e7\u00e3o in loco<\/em> de quest\u00f5es socioambientais, a desconsidera\u00e7\u00e3o de comunidades tradicionais potencialmente afetadas e a falta de profundidade no levantamento de dados t\u00e9cnicos em geral \u2013 a maioria dos dados apresentados teria sido obtida no Google Earth \u2013, assim como no levantamento de informa\u00e7\u00f5es obtidas de outros empreendimentos \u2013 por exemplo, teriam sido aproveitadas avalia\u00e7\u00f5es ambientais anteriores, referentes \u00e0 constru\u00e7\u00e3o de hidrel\u00e9tricas na mesma regi\u00e3o, mas n\u00e3o foram devidamente analisadas as diferen\u00e7as entre os impactos de hidrel\u00e9tricas e de ferrovias. Uma avalia\u00e7\u00e3o adequada dos EVTEA, no in\u00edcio da fase de viabilidade, poderia prevenir inconsist\u00eancias t\u00e3o evidentes.<\/p>\n\n\n\n Atualmente, todo o procedimento, inclusive o controle pr\u00e9vio pelo TCU, foi suspenso por decis\u00e3o do Supremo Tribunal Federal (STF), em virtude da supress\u00e3o de \u00e1rea de unidade de conserva\u00e7\u00e3o para a passagem da ferrovia.<\/p>\n\n\n\n Uma outra quest\u00e3o que parece contribuir para a baixa qualidade dos estudos de viabilidade, de acordo com o tribunal, parece ser sua elabora\u00e7\u00e3o por meio de PMI, modalidade adotada seja no caso da RIS, como no da Ferrogr\u00e3o (MT 2014). Em geral, nesse tipo de contrata\u00e7\u00e3o, conforme detalhado em estudo do CPI\/PUC-Rio (Chiavari, Antonaccio e Barros 2021), o edital descreve um empreendimento ainda em fase de planejamento, para que entidades do setor privado apresentem projetos, levantamentos, investiga\u00e7\u00f5es ou estudos. Desses, o que chegar a ser efetivamente implementado ter\u00e1 seu custo de produ\u00e7\u00e3o reembolsado, mas apenas depois da concess\u00e3o do empreendimento (Decreto n\u00ba 8.428). No controle pr\u00e9vio sobre a j\u00e1 referida concess\u00e3o da RIS, por exemplo, o TCU entendeu que a qualidade dos respectivos EVTEA era baixa e que isso se devia, ao menos em parte, \u00e0 contrata\u00e7\u00e3o dos estudos por PMI (TCU 2018a).<\/p>\n\n\n\n An\u00e1lise dos PMI sob a perspectiva da economia j\u00e1 constatou que a incerteza quanto a se haver\u00e1 remunera\u00e7\u00e3o e se ser\u00e1 suficiente para, ao menos, cobrir os custos de elabora\u00e7\u00e3o dos estudos[15]<\/a><\/sup> desincentiva a participa\u00e7\u00e3o de interessados que n\u00e3o sejam potenciais concession\u00e1rias, as quais j\u00e1 iriam investir, de qualquer modo, na an\u00e1lise aprofundada do projeto (Camacho e Rodrigues 2015). Al\u00e9m disso, segundo o TCU, potenciais concession\u00e1rias tamb\u00e9m t\u00eam maior interesse na elabora\u00e7\u00e3o dos estudos porque isso tende a coloc\u00e1-las em posi\u00e7\u00e3o de ter mais conhecimento sobre os projetos do que a pr\u00f3pria Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, levando-as a omitir informa\u00e7\u00f5es estrat\u00e9gicas nos EVTEA para que se beneficiem delas posteriormente, se obtiverem a concess\u00e3o (TCU 2018a). Para solucionar essa ordem de problemas, segundo o tribunal, \u201c\u00e9 necess\u00e1rio aprimorar sobremaneira a an\u00e1lise dos EVTEA e dos projetos realizada pela ANTT[16]<\/a><\/sup> (ou, eventualmente, atribu\u00ed-la a outro agente governamental)\u201d (TCU 2018a).<\/p>\n\n\n\n O poder de comando do TCU tem por objeto a corre\u00e7\u00e3o de irregularidades em mat\u00e9ria financeira, or\u00e7ament\u00e1ria, cont\u00e1bil e patrimonial, por\u00e9m o tribunal vem se consolidando como inst\u00e2ncia de gest\u00e3o de riscos e de controle preventivo dos processos de licita\u00e7\u00e3o. Nesse contexto, apesar do custo que a falta de um rito de avalia\u00e7\u00e3o dos EVTEA no in\u00edcio dos projetos gera para a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica e para a sociedade, o TCU, em nome da economicidade, tem cumprido um papel importante.<\/p>\n\n\n\n Esta publica\u00e7\u00e3o analisou o controle pr\u00e9vio, pelo tribunal, sobre as concess\u00f5es federais de ferrovias e de rodovias no \u00e2mbito do PPI, com foco na forma como a Corte de Contas avaliou os aspectos socioambientais dos projetos, com o objetivo de mitigar riscos. O universo restrito de decis\u00f5es analisadas n\u00e3o permite afirmar se os ac\u00f3rd\u00e3os destacados refletem uma orienta\u00e7\u00e3o clara e uniforme do tribunal. Todavia, parecem tratar, de forma convergente, de quest\u00f5es fundamentais para a avalia\u00e7\u00e3o de aspectos socioambientais de projetos de infraestrutura de transporte terrestre.<\/p>\n\n\n\n De fato, o controle pr\u00e9vio pelo TCU sobre as concess\u00f5es federais de ferrovias e de rodovias evidencia que o tribunal analisa aspectos pertinentes \u00e0 viabilidade socioambiental dos empreendimentos e faz recomenda\u00e7\u00f5es no sentido de incrementar essa viabilidade, mas, ainda assim, procura n\u00e3o interferir na discricionariedade da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica. Sendo assim, \u00e9 necess\u00e1rio investir na progressiva capacita\u00e7\u00e3o do TCU para a gest\u00e3o de riscos e controle preventivo dos empreendimentos, dada a sua import\u00e2ncia para uma an\u00e1lise de viabilidade mais abrangente.<\/p>\n\n\n\n Al\u00e9m disso, o TCU \u00e9 a principal inst\u00e2ncia de aprova\u00e7\u00e3o transparente e motivada, mas tardia, dos EVTEA, o que prejudica a qualidade dos estudos e a tempestividade das concess\u00f5es. Quando os EVTEA n\u00e3o s\u00e3o avaliados de maneira adequada, motivada e transparente, no in\u00edcio da fase de viabilidade, isso impede que os projetos avancem para a etapa de licita\u00e7\u00e3o de forma r\u00e1pida e com seguran\u00e7a. Portanto, \u00e9 necess\u00e1rio aprimorar, tamb\u00e9m, a elabora\u00e7\u00e3o dos EVTEA, inclusive quando contratada via PMI, de modo que os projetos passem pelo controle pr\u00e9vio do TCU de forma mais c\u00e9lere e avancem para a etapa de licita\u00e7\u00e3o com seguran\u00e7a.<\/p>\n\n\n\nQual o Papel dos Tribunais de Contas?<\/h2>\n\n\n\n
![\"\"](\"https:\/\/www.climatepolicyinitiative.org\/wp-content\/uploads\/2021\/11\/FIG01_PT.png\")
<\/p>\n\n\n\nMomento de Atua\u00e7\u00e3o do TCU<\/h2>\n\n\n\n
![\"\"](\"https:\/\/www.climatepolicyinitiative.org\/wp-content\/uploads\/2021\/11\/FIG02_PT.png\")
<\/p>\n\n\n\nResponsabilidade Contratual pelo Cumprimento de Condicionantes Ambientais e a Concess\u00e3o da BR-163\/230\/MT\/PA<\/h2>\n\n\n\n
Decis\u00e3o do TCU sobre a Concess\u00e3o da BR-163\/230\/MT\/PA<\/h3>\n\n\n\n
Limites da Interfer\u00eancia do TCU no Poder Executivo e a Subconcess\u00e3o da Ferrovia Norte-Sul, Tramo Central (FNSTC)<\/h2>\n\n\n\n
Decis\u00e3o do TCU sobre a Subconcess\u00e3o da FNSTC<\/h3>\n\n\n\n
O TCU como Principal Inst\u00e2ncia de Aprova\u00e7\u00e3o Motivada e Transparente, mas Tardia, dos EVTEA e a Concess\u00e3o da RIS<\/h2>\n\n\n\n
Decis\u00e3o do TCU sobre a Concess\u00e3o da RIS<\/h3>\n\n\n\n
A Avalia\u00e7\u00e3o Adequada, Motivada e Transparente dos EVTEA e a Concess\u00e3o da Ferrogr\u00e3o<\/h2>\n\n\n\n
Conclus\u00e3o<\/h2>\n\n\n\n