No Brasil, a regulamenta\u00e7\u00e3o de atividades que impactam o meio ambiente e a aplica\u00e7\u00e3o de medidas para garantir o cumprimento da lei (conhecidas em conjunto por a\u00e7\u00f5es de “comando e controle”) s\u00e3o ferramentas essenciais para a preven\u00e7\u00e3o e combate ao desmatamento ilegal na Amaz\u00f4nia. Entretanto, uma vez constatada uma infra\u00e7\u00e3o ambiental, como a supress\u00e3o de vegeta\u00e7\u00e3o ou a pr\u00e1tica de queimada sem autoriza\u00e7\u00e3o, para responsabilizar o infrator e conden\u00e1-lo ao pagamento da multa e \u00e0 obriga\u00e7\u00e3o de reparar os danos causados, \u00e9 preciso que o \u00f3rg\u00e3o ambiental promova um processo administrativo de apura\u00e7\u00e3o da infra\u00e7\u00e3o ambiental.<\/p>\n\n\n\n
Nesse sentido, o procedimento administrativo sancionador ambiental \u00e9 um elemento chave no enfrentamento do desmatamento ilegal e torn\u00e1-lo mais eficaz \u00e9 fundamental para que ele cumpra sua dupla fun\u00e7\u00e3o: penalizar o infrator e dissuadir terceiros de praticar a infra\u00e7\u00e3o (car\u00e1ter pedag\u00f3gico da san\u00e7\u00e3o).<\/p>\n\n\n\n
Em abril de 2019, foi promulgado o Decreto n\u00ba 9.760 que alterou significativamente a sistem\u00e1tica do procedimento sancionador do Ibama. A principal novidade foi a cria\u00e7\u00e3o de uma etapa de concilia\u00e7\u00e3o ambiental<\/strong>, anterior \u00e0 etapa de julgamento do auto de infra\u00e7\u00e3o.[1]<\/a><\/sup> De acordo com o decreto, a concilia\u00e7\u00e3o ambiental deve ser estimulada com vistas a encerrar os processos administrativos ambientais federais. Estas mudan\u00e7as foram regulamentadas, posteriormente, pela Instruc\u0327a\u0303o Normativa Conjunta MMA\/Ibama\/ ICMBio n\u00ba 2, de 29 de janeiro de 2020.<\/p>\n\n\n\n Embora, em tese, a etapa de concilia\u00e7\u00e3o ambiental possa trazer uma maior celeridade ao procedimento sancionador ambiental, esta mudan\u00e7a foi recebida com muitas reservas pelos diferentes setores da sociedade. Al\u00e9m de ser um mecanismo muito incipiente, h\u00e1 uma grande apreens\u00e3o sobre como ser\u00e1 implementado. As mudan\u00e7as no procedimento administrativo ambiental tamb\u00e9m foram acompanhadas por grandes mudan\u00e7as na estrutura de governan\u00e7a do processo sancionador ambiental do Ibama<\/strong>.<\/p>\n\n\n\n As altera\u00e7\u00f5es promovidas no procedimento administrativo sancionador ambiental foram, inclusive, objeto de uma Argui\u00e7\u00e3o de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF n\u00ba 755\/2020) na qual os autores pedem a declara\u00e7\u00e3o de inconstitucionalidade do Decreto n\u00ba 9.760\/2019, bem como a suspens\u00e3o imediata de sua efic\u00e1cia (Supremo Tribunal Federal 2020).<\/p>\n\n\n\n As mudan\u00e7as recentes mal estavam sendo implementadas quando o governo editou, em abril de 2021, uma nova instru\u00e7\u00e3o normativa alterando mais uma vez as regras do procedimento administrativo ambiental federal.[2]<\/sup><\/a> Estas altera\u00e7\u00f5es provocaram a rea\u00e7\u00e3o imediata dos servidores do Ibama e do ICMBio que argumentaram n\u00e3o terem condi\u00e7\u00f5es de implementar as \u00faltimas modifica\u00e7\u00f5es e afirmaram que todo o sistema sancionador se encontrava paralisado (Bragan\u00e7a 2021a). Duas semanas depois, uma outra instru\u00e7\u00e3o normativa j\u00e1 alterava a anterior.[3]<\/sup><\/a> Essas mudan\u00e7as n\u00e3o foram s\u00f3 objeto de cr\u00edticas, elas tamb\u00e9m provocaram pedidos de exonera\u00e7\u00e3o de servidores que ocupavam cargos estrat\u00e9gicos nas autarquias (Borges 2021b).<\/p>\n\n\n\n Al\u00e9m disso, outros movimentos do Minist\u00e9rio do Meio Ambiente (MMA), sob a lideran\u00e7a do ministro Ricardo Salles, como a cria\u00e7\u00e3o de uma for\u00e7a policial na Amaz\u00f4nia para a\u00e7\u00f5es de fiscaliza\u00e7\u00e3o ambiental e a fus\u00e3o do Ibama e ICMBio, adicionam ainda mais inseguran\u00e7a e desconfian\u00e7a e indicam que novas altera\u00e7\u00f5es no sistema sancionador ambiental podem estar por vir. Ao mesmo tempo, uma opera\u00e7\u00e3o recente da Pol\u00edcia Federal sobre exporta\u00e7\u00e3o ilegal de madeira nativa, envolvendo o ministro, o presidente do Ibama, Eduardo Bim, e outros integrantes do MMA, culminou com o afastamento tempor\u00e1rio de Bim da presid\u00eancia do Ibama e a\u00e7\u00f5es de busca e apreens\u00e3o nos escrit\u00f3rios de Salles (Talento et al. 2021), o que mostra que o momento atual \u00e9 de grande incerteza.<\/p>\n\n\n\n Para entender os impactos destas altera\u00e7\u00f5es na legisla\u00e7\u00e3o e avaliar se as mesmas podem trazer uma maior efetividade ao procedimento administrativo sancionador ambiental do Ibama, pesquisadoras do Climate Policy Initiative\/Pontif\u00edcia Universidade Cat\u00f3lica do Rio de Janeiro (CPI\/PUC-Rio) fizeram uma revis\u00e3o da literatura e analisaram detalhadamente o Decreto n\u00ba 9.760\/2019 e demais normas regulamentadoras e a nova estrutura de governan\u00e7a do processo sancionador ambiental. As pesquisadoras tamb\u00e9m levantaram dados relativos aos autos de infra\u00e7\u00e3o em consulta \u00e0s bases de dados abertos do Ibama e por meio da Lei de Acesso \u00e0 Informa\u00e7\u00e3o (LAI).<\/p>\n\n\n\n O relat\u00f3rio est\u00e1 dividido em cinco se\u00e7\u00f5es. Preliminarmente, o relat\u00f3rio apresenta os principais destaques e as implica\u00e7\u00f5es de pol\u00edticas p\u00fablicas. A primeira se\u00e7\u00e3o<\/strong> \u00e9 um contexto hist\u00f3rico, com a evolu\u00e7\u00e3o das principais normas que regulamentam o processo administrativo federal para apura\u00e7\u00e3o de infra\u00e7\u00f5es ambientais, acompanhada de uma linha do tempo. A segunda se\u00e7\u00e3o<\/strong> descreve de forma clara e sint\u00e9tica o novo marco legal do procedimento administrativo sancionador do Ibama, suas principais etapas e os \u00f3rg\u00e3os envolvidos. A descri\u00e7\u00e3o do novo marco legal \u00e9 acompanhada por um fluxograma e um organograma dos principais \u00f3rg\u00e3os do Ibama que atuam nesse procedimento. A terceira se\u00e7\u00e3o<\/strong> faz uma an\u00e1lise t\u00e9cnica do novo marco legal, as vantagens e desvantagens e poss\u00edveis barreiras para sua implementa\u00e7\u00e3o. A quarta se\u00e7\u00e3o<\/strong> faz uma avalia\u00e7\u00e3o da implementa\u00e7\u00e3o desse novo modelo pelo governo atual, ressaltando os problemas e os desafios com base em dados e evid\u00eancias. Essa se\u00e7\u00e3o tamb\u00e9m mostra como as mudan\u00e7as na governan\u00e7a ambiental est\u00e3o afetando a implementa\u00e7\u00e3o desse novo modelo. Por fim, a quinta se\u00e7\u00e3o<\/strong> mostra os reflexos do novo procedimento administrativo sancionador e da nova estrutura de governan\u00e7a no combate ao desmatamento na Amaz\u00f4nia.<\/p>\n\n\n\n O QUE \u00c9 O PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR AMBIENTAL? PRINCIPAIS DESTAQUES <\/p>\n\n\n\n
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Os \u00f3rg\u00e3os ambientais devem fazer o monitoramento e a fiscaliza\u00e7\u00e3o de condutas e atividades para verificar se est\u00e3o de acordo com as regras jur\u00eddicas de prote\u00e7\u00e3o ambiental. Caso seja constatada uma infra\u00e7\u00e3o ambiental, como a supress\u00e3o de vegeta\u00e7\u00e3o ou a pr\u00e1tica de queimada sem autoriza\u00e7\u00e3o, o \u00f3rg\u00e3o ambiental deve agir de forma repressiva, impondo \u00e0quele que causou o dano (infrator) as san\u00e7\u00f5es cab\u00edveis, como a multa ambiental. Por\u00e9m, para responsabilizar o infrator e conden\u00e1-lo \u00e0s san\u00e7\u00f5es (como o pagamento de multa) e \u00e0 obriga\u00e7\u00e3o de reparar os danos causados, \u00e9 preciso que o \u00f3rg\u00e3o ambiental promova um processo administrativo de apura\u00e7\u00e3o da infra\u00e7\u00e3o ambiental.
A responsabiliza\u00e7\u00e3o por danos ambientais, prevista na Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988, pode ocorrer simultaneamente nas esferas administrativa, c\u00edvel e criminal, tendo cada uma delas as suas peculiaridades e procedimentos espec\u00edficos para sua apura\u00e7\u00e3o. Al\u00e9m disso, a Constitui\u00e7\u00e3o tamb\u00e9m prev\u00ea que a compet\u00eancia em mat\u00e9ria ambiental \u00e9 dividida entre os tr\u00eas entes da federa\u00e7\u00e3o – Uni\u00e3o, estados e munic\u00edpios, de modo que os estados e munic\u00edpios tamb\u00e9m possuem regras de prote\u00e7\u00e3o ambiental e procedimentos administrativos pr\u00f3prios. Este relat\u00f3rio trata apenas do procedimento administrativo sancionador ambiental, em \u00e2mbito federal.<\/strong> Apesar do atual procedimento ser o mesmo para ambas as autarquias, Ibama e ICMBio, neste documento examinamos o tema com o enfoque sobre as a\u00e7\u00f5es do Ibama.<\/strong><\/p>\n\n\n\n
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\u2022 Embora a concilia\u00e7\u00e3o ambiental possa, em tese, trazer maior celeridade ao procedimento administrativo sancionador ambiental,<\/strong> diminuindo o prazo para o encerramento dos processos com a concilia\u00e7\u00e3o entre as partes, sua implementa\u00e7\u00e3o pelo atual governo tem sido deficiente:<\/strong> (i) a regulamenta\u00e7\u00e3o da etapa de concilia\u00e7\u00e3o se deu de forma tardia, descoordenada e as normas que regulamentam o agendamento das audi\u00eancias de concilia\u00e7\u00e3o s\u00e3o amb\u00edguas, prejudicando a implementa\u00e7\u00e3o desta nova etapa; (ii) as audi\u00eancias de concilia\u00e7\u00e3o n\u00e3o est\u00e3o sendo realizadas em n\u00famero necess\u00e1rio, atrasando o processo de milhares de autos de infra\u00e7\u00e3o; (iii) os integrantes do N\u00facleo de Concilia\u00e7\u00e3o Ambiental (Nucam) foram designados sem crit\u00e9rios claros e objetivos e em n\u00famero insuficiente em v\u00e1rios estados, impossibilitando que esta etapa possa ser implementada adequadamente; (iv) as altera\u00e7\u00f5es promovidas pela nova instru\u00e7\u00e3o normativa atribuindo ao Nucam a compet\u00eancia pela an\u00e1lise preliminar dos autos de infra\u00e7\u00e3o, oralmente no in\u00edcio da audi\u00eancia de concilia\u00e7\u00e3o, adiciona uma camada de complexidade que poder\u00e1 atrasar ainda mais a implementa\u00e7\u00e3o da etapa de concilia\u00e7\u00e3o ambiental; e (v) a falta de transpar\u00eancia dos dados relativos \u00e0s audi\u00eancias de concilia\u00e7\u00e3o impede o acompanhamento e avalia\u00e7\u00e3o, pela sociedade civil, desta nova etapa procedimental.
\u2022<\/strong> As altera\u00e7\u00f5es recentes no procedimento administrativo sancionador do Ibama, estabelecendo uma etapa preliminar de an\u00e1lise dos autos de infra\u00e7\u00e3o por autoridade hierarquicamente superior <\/em>ao agente que promoveu a fiscaliza\u00e7\u00e3o, sem escopo bem definido, sem prazo e sem a obriga\u00e7\u00e3o de emiss\u00e3o de parecer t\u00e9cnico fundamentando a decis\u00e3o, permitem que estas autoridades atuem com demasiada discricionariedade e controle sobre as atividades dos agentes de fiscaliza\u00e7\u00e3o e sobre a continuidade ou na\u0303o do processo administrativo.<\/strong>
\u2022<\/strong> A nova governan\u00e7a do sistema sancionador concentra toda a instru\u00e7\u00e3o processual em uma equipe nacional, sob a orienta\u00e7\u00e3o do Ibama sede. <\/strong>Se de um lado esta centraliza\u00e7\u00e3o poderia, em princ\u00edpio, dar mais uniformidade e celeridade aos processos, por outro lado, se esta equipe for composta por um n\u00famero insuficiente de servidores ou por servidores sem a qualifica\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica necess\u00e1ria, pode se tornar ponto de represamento no fluxo dos processos, tornando o procedimento sancionador mais longo e ineficaz.
\u2022<\/strong> A centraliza\u00e7\u00e3o do julgamento dos autos de infra\u00e7\u00e3o nos superintendentes estaduais (1a inst\u00e2ncia) e no presidente do Ibama (2a inst\u00e2ncia) al\u00e9m de constituir um gargalo no fluxo de tramita\u00e7\u00e3o dos processos, torna o procedimento sancionador ambiental mais facilmente sujeito ao controle pol\u00edtico dessas pessoas. <\/strong>Al\u00e9m disso, os superintendentes n\u00e3o possuem a garantia m\u00ednima de perman\u00eancia no cargo e podem sofrer press\u00f5es externas visando o direcionamento das deciso\u0303es proferidas.
\u2022<\/strong> A exonera\u00e7\u00e3o de servidores do quadro t\u00e9cnico do Ibama que ocupavam cargos estrat\u00e9gicos e sua substitui\u00e7\u00e3o por pessoas sem experi\u00eancia em gest\u00e3o ambiental e qualifica\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica necess\u00e1ria p\u00f5e em xeque a capacidade (e a vontade) do atual governo de tornar o procedimento administrativo mais eficaz para apurar as infra\u00e7\u00f5es ambientais.<\/strong>
\u2022<\/strong> A altera\u00e7\u00e3o constante dos marcos legais do procedimento administrativo sancionador ambiental federal gera uma enorme inseguran\u00e7a jur\u00eddica, <\/strong>paralisa as atividades de fiscaliza\u00e7\u00e3o e apura\u00e7\u00e3o das infra\u00e7\u00f5es ambientais at\u00e9 que os \u00f3rg\u00e3os consigam se adaptar \u00e0s novas regras e acarreta um grande desperd\u00edcio de recursos p\u00fablicos usados para a capacita\u00e7\u00e3o do corpo t\u00e9cnico e compra e\/ou desenvolvimento de novos sistemas.
\u2022<\/strong> Um procedimento administrativo sancionador ineficaz, aliado \u00e0 fragiliza\u00e7\u00e3o da governan\u00e7a ambiental, acarretar\u00e1 impactos significativos na pol\u00edtica de combate ao desmatamento da Amaz\u00f4nia, <\/strong>tanto no que diz respeito \u00e0 n\u00e3o responsabiliza\u00e7\u00e3o adequada dos infratores ambientais, quanto ao enfraquecimento do seu poder de dissuas\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n